5.4.3.1 Bezwaren tegen de politieke functie van een indemniteitsbesluit

Hoewel de oplossing van de wetgever consequenter is dan die van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, hebben beide opvattingen gemeen dat ze vooral uitgaan van het indemniteitsbesluit als sanctiemechanisme en daarmee als iets wat van zichzelf onderwerp moet zijn van politiek debat. De vraag die overblijft is of deze opvatting ook onder de vernieuwde wettelijke regeling wel zo voor de hand ligt.1 Er blijft namelijk een tegenstrijdigheid bestaan. Bij de oorspronkelijke — en niet expliciet ingetrokken — defmitie van het begrip indemniteit in de Memorie van Toelichting bij de Wet dualisering gemeentebestuur2 geeft de regering zelf aan, dat de kern ervan het wegnemen van onrechtmatigheid is. Als dat zo is, dan is indemniteit geen straf, maar juist vrijwaring van straf. Immers, waar een collegelid voorheen kon worden bestraft door middel van fmanciële aansprakelijkheid, was het juist de oorspronkelijke bedoeling van indemniteitsbesluiten dat hij of zij deze straf ontloopt. Daarmee heeft het indemniteitsbesluit taalkundig bezien eigenlijk een diametraal tegenovergestelde strekking. Indemniteit is niet zozeer straf, als wel gratie of zelfs amnestie.

De fundamentele denkfout achter de opvatting dat een indemniteitsprocedure een sanctiemechanisme is, is gelegen in het verwarren van het indemniteitsbesluit an sich met de mogelijke politieke verantwoording die in het kader van een dergelijk besluit kan worden gevergd. In plaats van zich bij het al dan niet vaststellen van een indemniteitsbesluit al te storten op de vraag wat de precieze ernst van een geconstateerde onrechtmatigheid is, zou de raad zich beter kunnen beperken tot het markeren van de onrechtmatigheid middels een indemniteitsbesluit, om zich vervolgens te concentreren op de politieke duiding daarvan. De aandacht verschuift dan van het op zichzelf neutrale instrument van het indemniteitsbesluit naar de waardeoordelen over de onderliggende onrechtmatigheden. Bij sommige van dergelijke markeringen zal niet uitgebreid hoeven te worden stilgestaan, bijvoorbeeld niet wanneer een begrotingsoverschrijding past binnen het door de gemeenteraad geaccordeerde beleid; bij andere wellicht wel. Hiermee kan het gekunstelde onderscheid tussen het rechtmatigheidsoordeel van de accountant en het 'politieke rechtmatigheidsoordeel' van de gemeenteraad komen te vervallen. De raad is, als politiek orgaan, primair geëquipeerd om politieke oordelen te vellen aan de hand van politieke verantwoording. Een rechtmatigheidsoordeel is geen politiek oordeel. Het past dan ook beter bij de rol van de raad om over gesignaleerde onrechtmatigheden politieke verantwoording te vragen en eventueel een politiek oordeel te vellen, maar niet om politieke oordelen te betrekken in de vraag of iets ëberhaupt onrechtmatig is. Dit laatste leidt tot de eerder genoemde vervuiling van de rechtmatigheidstoetsing. Kort en goed: het politieke oordeel hoeft niet te worden betrokken in de signalering als zodanig, maar speelt juist een belangrijke rol in de duiding van het gesignaleerde.3 Wanneer aan de hand van die duiding behoefte is aan politieke bestraffmg, staan de raad daartoe middelen ter beschikking die daarvoor veel geschikter zijn dan een besluit waarmee de onrechtmatigheid van een financiële handeling kan worden weggenomen. Primair kan daarbij worden gedacht aan het uitspreken van een politiek oordeel in een motie. In het zwaarste geval kan het daarbij gaan om een motie van wantrouwen.