10.4.2 De bescherming van kwalificerende natuurwaarden

Het is verplicht om de kwalificerende natuurwaarden in een SSSI te beschermen. Hieronder wordt verstaan: het behoud en/of het herstel van de aanwezige kwalificerende natuurwaarden. NE kan met het oog op dat doel management schemes (hierna: bestuursafspraken) vaststellen. Daarbij moeten de rechthebbenden van gronden en bouwwerken in de betrokken SSSI worden geraadpleegd.1 Het is op basis van de WCA 1998 onduidelijk waar dit raadplegen uit moet bestaan. Na de vaststelling van de concept-bestuursafspraken hebben rechthebbenden ten minste drie maanden de tijd om bezwaren naar voren te brengen. Het is verplicht om de bestuursafspraken uiterlijk negen maanden na de opstelling van de concept-afspraken vast te stellen. NE kan op basis van de ingediende bezwaren besluiten om de bestuursafspraken te handhaven, te wijzigen of in te trekken.2 In de praktijk zijn voor alle Engelse SSSI’s bestuursafspraken opgesteld.3 Deze documenten worden door NE consequent aangeduid met de termen ‘views about management’ of ‘management statement’ (hierna: VAM). De opzet en uitwerking van deze documenten vertoont sterke overeenkomsten met het Nederlandse beheerplan. Iedere VAM bevat een omschrijving van de kwalificerende natuurwaarden, een opsomming van het bestaand gebruik en – op hoofdlijnen – een beschrijving van het benodigde natuurbeheer. In tegenstelling tot het Nederlandse beheerplan voor Natura 2000-gebieden bevat een VAM geen (concrete) instandhoudingsmaatregelen. Om die reden is een VAM ongeschikt om te gebruiken als operationeel instrument voor de uitvoering van beheermaatregelen. Een VAM fungeert wel als een hulpmiddel en een beleidskader voor het opstellen van een lijst met mogelijke schadelijke activiteiten op de kwalificerende natuurwaarden in een SSSI. Voor de realisering van activiteiten op deze lijst is toestemming van de beheerorganisatie NE nodig. De VAM zijn vergeleken met de Nederlandse beheerplannen beperkt van omvang.4 In de WCA 1981 zijn geen regels met betrekking tot de vorm en de inhoud van bestuursafspraken opgenomen.

Zoals gezegd bevatten bestuursafspraken de hoofdlijnen van het benodigde natuurbeheer in de SSSI. In de praktijk worden bestuursafspraken voornamelijk gebruikt om positieve beheermaatregelen vast te legen. Dat is van belang aangezien het Engelse natuurbeschermingsrecht net als de Nbw 1998 voornamelijk negatief-werend van karakter is.5 Niet het realiseren van bepaalde activiteiten maar het weren van activiteiten met mogelijke negatieve effecten op natuurwaarden staat voorop. Een bijkomend nadeel hierbij is dat de bestuursafspraken – net als het Nederlandse beheerplan voor Natura 2000-gebieden – niet in rechte afdwingbaar zijn. De WCA 1981 bevat geen bevoegdheid voor het vastleggen van algemeen verbindende voorschriften in bestuursafspraken. Dit heeft tot gevolg dat voor het afdwingen van het natuurbeheer andere (aanvullende) besluitvorming noodzakelijk is. Daarbij kan worden gedacht aan management agreements (beheerovereenkomsten) al dan niet in combinatie met een vergoeding (subsidie) voor de rechthebbenden van gronden en bouwwerken in de SSSI.6 Het ligt voor de hand om dit vast te leggen door middel van bestuursafspraken. In tegenstelling tot de CHSR 2010 bevat de WCA 1981 daarvoor geen wettelijke grondslag. Naar Nederlands recht is het mogelijk om bepaalde vormen van natuurbeheer te stimuleren door het verlenen van subsidies op basis van de SNL en Sknl.7

In de praktijk komt het voor dat bij het beheer van een natuurgebied bewust of onbewust in strijd met de bestuursafspraken wordt gehandeld. In een dergelijk geval kan het behoud van de kwalificerende natuurwaarden in gevaar komen. Een vergelijkbare situatie kan zich voordoen wanneer bij nader inzien blijkt dat de gemaakte afspraken onvoldoende zijn om de SSSI te beschermen. In dat soort situaties kan NE om (verdere) schade aan natuurwaarden te voorkomen een management notice (hierna: een bestuurswaarschuwing) uitvaardigen. Een bestuurswaarschuwing laat zich naar Nederlands recht het best vergelijken met een last onder bestuursdwang.8 De toepassing van dit instrument is aan strikte voorwaarden gebonden. De mogelijke inzet van dit handhavende instrument dient vooraf te worden gegaan door overleg tussen NE en de rechthebbenden van gronden en bouwwerken in de SSSI.9 Het uitvaardigen van een bestuurswaarschuwing is alleen toegestaan indien het tussen betrokken partijen niet lukt om tot overeenstemming over een aanpassing van het natuurbeheer te komen.10 Met behulp van een waarschuwing kan NE rechthebbenden opdragen om bepaalde werkzaamheden en/of andere maatregelen uit te voeren ten behoeve van de bescherming van habitats en soorten in een SSSI. Het opdragen van de uitvoering van bepaalde werkzaamheden en/of maatregelen is alleen toegestaan voor zover dat leidt tot een beheer in overeenstemming met de bestuursafspraken. Een bestuurswaarschuwing bevat om die reden een opsomming van opgelegde werkzaamheden en/of maatregelen, een omschrijving van de (beoogde) effecten en een termijn voor het uitvoeren van de werkzaamheden en/of maatregelen. Ingevolge de wet is NE verplicht om aan iedere rechthebbende van gronden en/of opstallen in het betrokken gebied een kopie van de waarschuwing toe te sturen.11 Indien een bestuurswaarschuwing niet binnen de gestelde termijn wordt uitgevoerd, kan NE de betreffende locatie betreden en de voorgeschreven werkzaamheden en/of maatregelen uitvoeren of laten uitvoeren. De kosten voor de uitvoering van de bestuurswaarschuwing kunnen worden verhaald op de overtreders.12 De uitvoering van bestuurswaarschuwing kan ingrijpende gevolgen hebben voor de gebruiksmogelijkheden van gronden en gebouwen. Om die reden kunnen rechthebbenden (de eigenaar en gebruiker(s) van een SSSI) tegen de (voorgenomen) oplegging van een bestuurswaarschuwing in beroep gaan bij de Minister van DEFRA. In het kader van een dergelijke beroepsprocedure kan ter plaatse een onderzoek worden ingesteld.13 De effectuering van de bestuurswaarschuwing wordt voor de looptijd van de beroepsprocedure opgeschort.14 De Minister van DEFRA kan het beroep (deels) gegrond of ongegrond verklaren. De eerste conclusie (beroep gegrond) leidt tot het geheel of gedeeltelijk intrekken of wijzigen van de bestuurswaarschuwing.15 De bestuurswaarschuwing lijkt een geschikt instrument voor de bescherming van een SSSI maar de daadwerkelijke mogelijkheden zijn afhankelijk van de inhoud van de bestuursafspraken. Indien het benodigde natuurbeheer globaal is geformuleerd is het lastig om een bestuurswaarschuwing uit te vaardigen. In de praktijk bevatten bestuursafspraken veelal een globale beschrijving van het benodigde natuurbeheer. Dit maakt het (erg) lastig om in concrete situaties vast te stellen of een rechthebbende in strijd met de bestuursafspraken handelt. Vergelijkbare problemen kunnen optreden met betrekking tot de toepassing van ‘compulsory purchase’ (verplichte aankoop van gronden). Deze verplichting rust op NE wanneer het niet mogelijk is om met de rechthebbenden een overeenkomst te sluiten over passend natuurbeheer voor het behoud of realisering van kwalificerende natuurwaarden in een SSSI. De beheerorganisatie is ook verplicht tot de aankoop van (delen) van een SSSI indien een dergelijk gebied niet wordt beheerd conform de bestuursafspraken.16 De doelstelling en de gevolgen van de inzet van dit instrument zin vergelijkbaar met onteigening naar Nederlands recht.17 Indien over de verplichte aankoop van gronden door NE geschillen rijzen met de rechthebbenden moeten deze worden voorgelegd aan een door de Lord Chancellor18 aangestelde arbiter. De beslissing van een dergelijke arbiter is bindend voor alle betrokken partijen. De aangekochte grond kan worden beheerd door NE of uit naam van de beheersorganisatie door derden.19

De belangrijkste manier om kwalificerende natuurwaarden in een SSSI te beschermen is het voorkomen van activiteiten met mogelijke schadelijke gevolgen voor habitats en soorten.20 Dit gebeurt door het opstellen van een lijst (‘Operations likely to damage the conservation interest’, hierna: OLDSIs) waarop alle activiteiten met mogelijke schadelijk effecten staan opgesomd. Het opstellen van een dergelijke lijst is verplicht en gebeurt bij het aanwijzen van een gebied als SSSI. Een eigenaar of een gebruiker van gronden of bouwwerken in een SSSI die een activiteit wil uitvoeren die op de lijst staat moet daarvoor eerst toestemming vragen aan NE.21 Activiteiten die conform een bestuursovereenkomst en/of bestuursafspraken worden uitgevoerd zijn niet aan voorafgaande goedkeuring onderworpen.22 Het is mogelijk om de goedkeuring te koppelen aan bepaalde voorwaarden.23 Dergelijke voorwaarden zijn vergelijkbaar met vergunningvoorschriften. NE kan een goedkeuring alleen weigeren als een voorgenomen activiteit ‘waarschijnlijk’ schadelijke effecten heeft op de flora- en fauna in de SSSI.24 Indien een het SSSI betreft die (deels) is aangewezen als European site wordt goedkeuring onthouden wanneer er mogelijkerwijs sprake is van verslechterende en/ of significant verstorende effecten op de kwalificerende habitats en soorten in de SSSI/European site. In een dergelijke geval moet het bevoegd gezag als uitvloeisel van de Europeesrechtelijke verplichtingen een habitattoets uitvoeren.25

In de praktijk vormt de OLDSIs het belangrijkste instrument om de kwalificerende natuurwaarden in een SSSI te beschermen.26 De doelstelling, reikwijdte en gebruiksmogelijkheden van de OLDSIs vertoont sterke overeenkomsten met de vergunningplicht van artikel 19d Nbw 1998. Deze vergunningplicht is niet van toepassing op projecten en andere handelingen die in overeenstemming met een beheerplan worden verricht. Net als de WCA 1981 voorziet de Nederlandse wet in de mogelijkheid om aan een vergunning voorschriften te verbinden. NE is verplicht om alle rechthebbenden van gronden en bouwwerken in een SSSI – dus niet alleen de aanvrager – te informeren over de verstrekking, de weigering of een wijziging van een goedkeuring voor de uitvoering van een activiteit die is opgenomen op de OLDSIs.27 De aanvrager van een goedkeuring, maar ook derden (belanghebbenden), kunnen tegen het besluit van NE beroep instellen bij de Minister van DEFRA. Net als in het Nederlandse bestuursprocesrecht kunnen derden-belanghebbenden alleen beroep instellen voor zover hun belangen rechtstreeks door de verlening, weigering of wijziging van een goedkeuring worden geraakt.28 In tegenstelling tot de Awb kent het Engelse recht geen belanghebbende-begrip. De WCA 1981 bevat evenmin een uitwerking van of toelichting op het begrip belanghebbende. In het kader van een beroepsprocedure kunnen betrokken partijen worden gehoord. De Minister van DEFRA kan het besluit van NE deels bevestigen, wijzigen of verwerpen.29 Het uitvoeren van een activiteit die is opgenomen op de OLDSIs is een overtreding, tenzij daarvoor een goede reden bestaat. De wet noemt in dat verband activiteiten waarvoor op basis van de Town and Country Planning Act 1990 door het bevoegde gezag toestemming is verleend, of noodgevallen. Indien wel sprake is van een overtreding kan NE een geldboete van maximaal £ 20.000 (ca. € 24.000) opleggen.30 Het opleggen van een geldboete is alleen toegestaan na voorafgaande goedkeuring door de Director of Public Prosecutions.31

Het uitvoeren van een meldingsplichtige activiteit zonder voorafgaande toestemming kan (blijvende) schade veroorzaken aan de kwalificerende habitats en soorten in de SSSI. Dit kan worden voorkomen door een eigenaar of gebruiker van een SSSI (informeel) te waarschuwen en indien noodzakelijk handhavend op te treden. De rechter kan op aangeven van het bevoegde gezag (meestal NE) de overtreder een ‘restoration order’ opleggen.32 Dat betekent dat de overtreder wordt opgedragen de ontstane schade te herstellen. In dit bevel tot herstel moet een termijn voor en een omschrijving van de uit te voeren maatregelen bevatten.33 De bevoegdheid om een geldboete op te leggen, lijkt een geschikt instrument om de kwalificerende natuurwaarden in een SSSI te beschermen. In de praktijk wordt echter weinig gebruik gemaakt van deze mogelijkheid.34 In veel gevallen wordt de uitvoering van illegale activiteiten voorkomen of beëindigd door middel van het uitdelen van informele waarschuwingen en/of overleg tussen het bevoegd gezag en de overtreder. Dit valt op te maken uit de jaarlijkse rapportage van Natural England over de inzet van handhavende instrumenten in SSSI’s:

Zoals gezegd vormt de OLDSIs het belangrijkste instrument om de natuurwaarden in SSSI’s te beschermen. Het is ook mogelijk om bepaalde vormen van ongewenst gebruik en/of het verstoren, beschadigen, vernietigen of doden van flora en fauna in een SSSI te reguleren en/of te voorkomen met behulp van byelaws (algemene voorschriften). In de CHSR 2010 voorziet in een vergelijkbare bevoegdheid voor European sites. In tegenstelling tot die wet bevat de WCA 1981 geen opsomming van zaken die in een byelaw kunnen worden opgenomen.36