1.1.5 Wat er zoal mis ging...

De gelaagde regelgeving op zowel Europees als nationaal niveau heeft in Nederland tot een complexe uitvoeringspraktijk geleid, met alle problemen van dien. Het bekendste voorbeeld daarvan is de zogenaamde EsF-affaire. Met betrekking tot structuurfondsenprojecten die in de periode 1994-1999 in Nederland werden uitgevoerd, ontdekte de Europese Commissie door middel van een steekproef dat geen naar Europese maatstaven deugdelijke onderbouwing van de einddeclaratie van de met Europese subsidies gefinancierde projecten kon worden gegeven. Voor de eindontvangers van ESF-subsidies was vaak niet duidelijk op welke wijze de projectadministratie moest zijn vormgegeven, om aan de Europese verplichtingen te kunnen voldoen. Dit resulteerde voor veel projecten in een zogenoemde 'schoenendoosadministratie'.1 Het Nederlandse uitvoeringsorgaan, de Arbeidsvoorzieningsorganisatie, bleek het met de controleverplichtingen niet á te nauw te nemen en hield zich ook wat de eigen projecten betreft niet aan de regels. Naar aanleiding van deze steekproef besloot de Europese Commissie tot stopzetting van de bevoorschotting van Nederlandse projecten en tot terugvordering van tientallen miljoenen euro's van de lidstaat Nederland.2 Ten gevolge van de terugvordering door de Europese Commissie kampten Nederlandse bestuursorganen, die met de uitvoering waren belast, met grote tekorten op hun lopende begrotingen. Zij gingen dan ook over tot intrekking en terugvordering van subsidies die zij uit de ESF-gelden hadden gefinancierd, waardoor tientallen projecten moesten worden afgebroken. In sommige gevallen bleek het echter niet eenvoudig om subsidies in te trekken en terug te vorderen, omdat de bestuursrechter van oordeel was dat van de nationale bevoegdheid tot intrekking van de subsidie dan wel terugvordering van onverschuldigd betaalde subsidieverdragen in het concrete geval geen gebruik kon worden gemaakt.3 Dit leidde tot ingewikkelde vraagstukken, nu de destijds geldende Europese structuurfondsenverordening in geval van onregelmatigheden met Europese subsidies die werden gefinancierd vanuit de structuurfondsen, de lidstaten verplichtte tot terugvordering over te gaan.

Ook recenter ging het mis. Door de zojuist beschreven ESF-affaire was in de volgende financieringsperiode van 2000-2006 sprake van onderuitputting van de voor Nederland beschikbare ESF-gelden. Potentiële eindontvangers vroegen geen subsidie aan, omdat de risico's van intrekking en terugvordering van door ESF-gelden gefinancierde subsidies te hoog werden geacht. Door een gebrek aan aanvragen was het voor het ministerie van szw niet mogelijk om alle op de Europese begroting voor Nederland gereserveerde ESF-gelden in projecten te steken. Omdat niet uitgekeerde Europese gelden dreigden terug te vloeien in de Europese kas (decommittering),4 drong de Tweede Kamer aan op maatregelen die zouden leiden tot een verhoging van het aantal subsidieaanvragen. Naar aanleiding hiervan heeft het Agentschap szw er alles aan gedaan om potentiële aanvragers te bewegen toch een subsidieaanvraag in te dienen. Dit was een groot succes. Medio 2005 werd echter duidelijk dat de voor Nederland gereserveerde gelden op begonnen te raken. De minister had geen subsidieplafond ingesteld ter hoogte van het bedrag dat aan Nederland was toegekend. Op grond van de Nederlandse uitvoeringsregelingen bestond enkel een wettelijke grondslag om per categorie aanvragen een subsidieplafond in te stellen. Het instellen van dergelijke subsidieplafonds zou echter tot gevolg kunnen hebben dat aanvragen voor een bepaalde categorie projecten zou worden afgewezen, terwijl voor een andere categorie projecten door een gebrek aan aanvragen nog voldoende geld beschikbaar zou zijn. Toen de bodem van de aan Nederland toegekende subsidiepot bijna was bereikt, besloot de staatssecretaris op 27 oktober 2005 rond 15.00 uur een subsidieplafond in te stellen van 0 euro dat zou gelden vanaf 28 oktober 9.00 uur om overbesteding te voorkomen. Omdat dit subsidieplafond volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State — in navolging van de Rechtbank Amsterdam5 — niet volgens de juiste regels bekend was gemaakt,6 moesten veel aanvragen van na 28 oktober 2005, 9.00 uur toch worden gehonoreerd. Dit had tot gevolg dat de minister van szw op de begroting ongeveer € 240 miljoen moest reserveren, omdat de voor Nederland op de Europese begroting gereserveerde ESF-gelden inmiddels waren uitgeput.7

Niet alleen met ESF-subsidies hebben zich problemen voorgedaan; in 2008 besloot de Europese Commissie zes miljoen aan EFRO-subsidies terug te vorderen van de lidstaat Nederland, onder meer omdat bij de besteding daarvan de aanbestedingsregels niet in acht waren genomen. Het daartegen door Nederland ingestelde beroep is in april 2011 door het Gerecht8 ongegrond verklaard.9

Het bovenstaande illustreert dat het Nederlandse bestuursorganen in de eerste plaats lang niet altijd lukt om de Europese verplichtingen die met betrekking tot het verstrekken van Europese subsidies op grond van Europese regelgeving aan de lidstaten zijn opgelegd, door middel van nationaal recht 'door te vertalen' in nationale subsidieverhoudingen. Hiertoe zijn de lidstaten wel verplicht. Op grond van het beginsel van loyale samenwerking, dat is neergelegd in artikel 4, derde lid, VEU, zijn zij immers gehouden om alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen die nodig zijn om de nakoming van de uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen te verzekeren.10 Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie volgt dat deze verplichting geldt voor alle autoriteiten die binnen de lidstaat het Eu-recht toepassen.11 In de tweede plaats blijkt uit de problemen met het EsF-subsidieplafond dat de nationale regelgeving niet altijd op de uitvoering van Europese subsidieregelingen is toegesneden. Inzake het EsF-subsidieplafond was het nationale recht weliswaar niet in strijd met Europese regelgeving, maar volgde uit de specifieke nationale uitvoeringsregeling een verdelingssysteem dat geen rekening hield met de bij de uitvoering van de structuurfondsen gehanteerde regel van decommitering.

Kortom: met betrekking tot de uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland doen zich problemen voor. In dit onderzoek worden deze problemen verder in kaart gebracht en worden oplossingen aangedragen.