2.4.3.1 Discretionaire bevoegdheid Belastingdienst

In de uitvoeringspraktijk heeft voorlichting naast een informatie-, dienstverlenings-, en rechtszekerheidsfunctie, ook een compliancefunctie (zie paragraaf 2.3.4). De inzet van de voorlichtende taak met oog op compliancebevordering kan strikt genomen verder gaan dan het enkel informeren van de burger over en wegwijs maken in het belastingrecht. Het is niet enkel gericht op informatieoverdracht (kennis, rechtszekerheid), maar óók gericht op nakoming (gedrag). De compliancefunctie dient dus een ander doel. Vanuit uitvoeringsperspectief is dat overigens logisch: met alleen het beschikken van informatie over fiscale wet- en regelgeving (‘weten’) heeft de burger de belastingaangifte nog niet gedaan (‘doen’), terwijl juist dat laatste nodig is voor naleving door de burger van zijn fiscale verplichtingen. De Belastingdienst heeft daarbij als uitvoerder een belang. Voor belastingheffing is compliance nodig, waarbij zowel overcompliance als undercompliance ongewenst zijn.

Mijns inziens is de compliancefunctie van voorlichting juridisch bezien toelaatbaar, zij het binnen de grenzen van het recht. De juridische basis kan worden gevonden in de algemene discretionaire bevoegdheid van de Belastingdienst bij de uitvoering van zijn taken.1 Bij de uitvoering van fiscale wet- en regelgeving geldt dat de Belastingdienst zijn uitvoeringstaak, gezien de schaarse middelen en de massaliteit van de belastingheffing, op efficiënte en doelmatige wijze moet inrichten en zijn capaciteit zo efficiënt mogelijk inzet.2 Zie in dit kader de Uitvoerings- en Handhavingsstrategie 2022 de over de keuzes in de strategie:

Bovendien is een efficiënte belastingheffing, waaraan goede voorlichting, bijdraagt vanzelfsprekend ook in het belang van burgers.4 In zoverre past de compliancefunctie van voorlichting binnen een efficiënte, doelgerichte en doelmatige uitvoering. Efficiënte en effectieve uitvoering is een rechtsstatelijke eis aan overheidshandelen (beginsel van de dienende overheid).5 Hieruit volgt dat de Belastingdienst dus de ruimte en de bevoegdheid heeft – er zelfs toeis gehouden – om bij de uitvoering van zijn taken een aanpak te hanteren waarmee uit oogpunt van efficiëntie en doelmatigheid nalevingsgedrag van burgers wordt gestimuleerd.6 Uiteraard is die bewegingsruimte wel begrensd en genormeerd (paragraaf 2.4.3.2).

De Belastingdienst geeft in bijvoorbeeld Jaarplannen en zijn handhavingsstrategie toelichting op gemaakte keuzes in de uitvoeringsstrategie.7 In beleidsdoorlichtingen reflecteert de Belastingdienst op onder andere de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid.8 Dit draagt mijns inziens bij aan transparantie en verantwoordelijkheid. Bovendien dwingt dit tot afwegingen en maakt het de gekozen aanpak (beter) controleerbaar; zij het dat daarbij niet met enkel ‘tandeloze’ correctiemechanismes kan worden volstaan.