3.2.6.3 Literatuur

Ook in de juridische literatuur valt steun te vinden voor mijn oordeel dat de wetgever de samenhang in een wetssysteem vanwege de kenbaarheid daarvan moet zoeken in de echte werkelijkheid. Uitgesproken is Biezeveld die -evenals ikzelf - uitgaat van de idee 'dat de meest logische inrichting van wetgeving en beleid die is welke het beste aansluit bij in de werkelijkheid te herkennen systemen die om beheer vragen.' Hij meent dat de effectiviteit en efficiëntie van wetgeving groter zullen zijn naarmate wetgeving en beleid meer aan deze eis voldoen. Volgens Biezeveld schuilt het grote belang van integratie-activiteiten in het stapje voor stapje steeds beter benaderen van de werkelijkheid. Daarbij moet heel zorgvuldig te werk worden gegaan. 'Als niet geprobeerd wordt zo goed mogelijk aansluiting te zoeken bij in de werkelijkheid aanwezige of ervaren verbanden en patronen, zal de meerwaarde ervan gering blijken te zijn of zal zelfs verlies kunnen optreden.'1Biezeveld zoekt de oorzaak van de structurele tekortkomingen in het milieurecht in het feit dat de wetgever bij het maken van de verschillende wetten en bij de opbouw van het stelsel als geheel - in de woorden van Geelhoed2- te weinig 'van buiten naar binnen' heeft gekeken in die zin dat de wetgever te weinig aansluiting heeft gezocht bij relevante vormen van samenhang die zich in het milieu of de maatschappij manifesteren. Leidend daarentegen waren veeleer overwegingen van intern belang binnen de overheid, meer in het bijzonder van het betrokken departement. Biezeveld noemt in dit verband ook Tjeenk Willink die constateerde dat burgers nogal eens stuiten op een verbrokkelde en vaak tegenstrijdige overheidsorganisatie, die geen rekening houdt met de samenhangen die zij in hun dagelijks leven ondervinden.3

Hoewel Biezeveld deze woorden niet gebruikt, leid ik uit zijn betoog af dat ook hij van oordeel is dat in elk geval het milieurecht zou moeten aansluiten bij de echte werkelijkheid.4

Noll stelt: 'Wer in einem bestimmten, durch auBere Merkmale gekennzeich-neten Sozialbezug steht, etwa im StraBenverkehr, und sein Verhalten normgemaB einrichten wird, wird eben unter dem Stichwort StraBenverkehr oder einem verwandten Begriff aus dem gegebenen Sachkomplex die für ihn geltenden gesetzlichen Normen suchen.'5

Daarbij sluit mijns inziens aan het door Visser genoemde beginsel van duidelijke terminologie en duidelijke systematiek, één van de materiële beginselen van behoorlijke regelgeving.6 Ingevolge het beginsel van duidelijke terminologie en systematiek7 dienen regels volgens Visser begrijpelijk en helder te zijn, zowel voor wat betreft de gebruikte termen als voor wat betreft de structuur. Niet alleen vage termen, maar ook bijvoorbeeld zeer gecompliceerde zinsconstructies, gebrek aan eenheid in terminologie, ondoorzichtige gelede normstellingen en onduidelijke rubriceringen dienen te worden vermeden. Volgens Visser worden hierdoor de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid gediend.

Ook Backes lijkt wetssystematische samenhang te zoeken in de echte werkelijkheid waar hij pleit voor een 'werkelijk integraal stelsel van omge-vingsrecht.' Een robuust Natura 2000-netwerk 'kan volgens hem niet worden gerealiseerd zonder ruimtelijke ordening, milieu- en waterbeleid, een goede waterkwaliteit kan niet worden nagestreefd zonder afstemming met het natuur- en milieubeleid en de ruimtelijke ordening. Een integrale benadering van het omgevingsrecht is dus om inhoudelijke redenen aangeraden. Bovendien heeft de burger, niet alleen de ondernemende burger, een bepaalde vraag of een wens die doorgaans niet is beperkt tot een bepaalde sector.'8

Volgens Scheltema leidt de legaliteitseis tot een benadering waarin het normaal is om sterk vanuit individuele bevoegdheden van de overheid te denken, zonder rekening te houden met de verbanden die er voor de burger bestaan. De overheid wordt ten opzichte van de burger in partjes gedeeld, terwijl de burger die overheid als één geheel ziet. De burger moet de partjes die de overheid eerst gemaakt heeft, weer aan elkaar zetten.9