3.2.2 Kabinetten Lubbers I en II: privatiserings- en dereguleringsbeleid

Na de val van het kabinet Den Uyl in 1977 was het in eerste instantie aan het nieuwe kabinet Van Agt/Wiegel (CDA/VVD) om met maatregelen te komen voor structureel herstel van de Nederlandse economie. Het lukt het kabinet uiteindelijk niet om de ombuigingsoperatie “Bestek ‘81” te realiseren, onder meer vanwege de weerstand vanuit de PvdA tegen bezuinigingen in de collectieve sector en het uitbreken van een nieuwe oliecrisis door scherpe prijsstijgingen in 1979/80.1 De daaropvolgende implosie van het kabinet Van Agt II (CDA/ PvdA/D66) en het overgangskabinet Van Agt III (CDA/D66) bereidden de weg voor opnieuw een coalitieregering van CDA en VVD: het kabinet Lubbers I. Dit kabinet, dat in het najaar van 1982 werd geïnstalleerd, zag zich voor de taak gesteld om de uit het lood geslagen overheidsbegroting op orde te brengen, het sterk opgelopen financieringstekort terug te dringen en de stijging in werkloosheid te keren.

Om deze doelstellingen te bereiken, waren CDA en VVD in het regeerakkoord2 een meersporenbeleid overeengekomen. In de regeringsverklaring verwoordde premier Lubbers het voorgestane beleid als volgt: “De gevolgen van de nationale en internationale crisis zijn zeer ernstig. In toenemende mate dreigt om die reden ontwrichting van onze samenleving. Het draagvlak van onze economie en werkgelegenheid wordt steeds smaller. Dat proces dient gekeerd te worden en wel langs drie sporen: vermindering van de overheidstekorten en de rente; versterking van de marktsector door minder lasten voor bedrijven, economisch structuurbeleid, beperking van arbeidskosten en vermindering van bureaucratie; spreiding van werk over meer mensen, zonder dat dit leidt tot kostenverhoging.”3 EÉn van de uitvoeringsmaatregelen die in het kader van het verminderen van het overheidstekort werd genoemd, was het zoveel mogelijk bevorderen van verschillende vormen van privatisering van overheidsvoorzieningen.4 Met het oog op de versterking van het marktsector kondigde het kabinet onder meer een op het bedrijfsleven geënte benadering van regulering en deregulering aan. Zo zouden overheidsmaatregelen vooraf systematisch op effecten op het bedrijfsleven worden getoetst5 en zou het kabinet met zowel een algemene dereguleringsnota komen als ook met een specifiek actieprogramma voor het verminderen en vereenvoudigen van wettelijke voorschriften voor het bedrijfsleven.6

Het kabinet ging voortvarend van start met de aangekondigde deregulering- en privatiseringsoperaties. Reeds in januari 1983 zette Lubbers in een brief uiteen dat de voorstudies naar mogelijkheden voor deregulering in vijf afzonderlijke werkgroepen zouden worden voorbereid.7 De algemene dereguleringsnota onder verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie Korthals Altes (VVD) zou worden voorbereid door een commissie onder leiding van toenmalig WRR-lid Geelhoed, terwijl het specifiek op het bedrijfsleven gerichte actieprogramma onder verantwoordelijkheid van Minister van Economische Zaken Van Aardenne (VVD) zou worden voorbereid door een commissie onder voorzitterschap van Van der Grinten. Het eerste tussenbericht van de Commissie-Geelhoed werd reeds in mei 1983 gepresenteerd8 en de Commissie-Van der Grinten kon in juni 1983 zelfs al haar definitief rapport aanbieden.9 Het definitieve rapport van de Commissie-Geelhoed volgde in maart 1984.10 Beide rapporten zouden de basis vormen voor het deregulering- en wetgevingsbeleid van het kabinet Lubbers I, welk beleid later door het kabinet Lubbers II (CDA/ VVD, 1986-1989) zou worden voortgezet.11

Ondertussen had Minister van Financiën Ruding in mei 1983 de eerste privatiseringsnota gepresenteerd,12 waarvan de actiepunten vervolgens in een concreet privatiseringsprogramma werden uitgewerkt. Het onderwerp privatisering zal Ruding vermoedelijk niet vreemd zijn geweest. In zijn eerdere functie bij het Internationaal Monetair Fonds tussen 1977 en 1981 heeft hij waarschijnlijk kennis kunnen nemen van de door het IMF in het kader van ‘conditionality’ afgedwongen privatiseringen in andere landen.13 Het privatiseringsbeleid van het kabinet Lubbers I werd in hoofdzaak gedreven door budgettaire overwegingen: privatisering werd gezien als middel om het overheidstekort terug te dringen. Een belangrijk ijkpunt in het privatiseringsbeleid was het door Ruding onderschreven rapport van de ambtelijke “heroverwegingsgroep verkoop staatsdeelnemingen” uit 1985 waarin de uitgangpunten voor het beleid van privatisering van staatsbedrijven waren neergelegd.14 In het regeerakkoord van het kabinet Lubbers II was de privatiseringsoperatie van een aanvullende dimensie voorzien, te weten een middel om via een compactere en meer doelmatige overheid tot een noodzakelijk geachte afslanking van de Rijksdienst te komen.15

Ruding lichtte in een evaluatienota van het privatiseringsbeleid uit 1988 deze verschuiving in het privatiseringsbeleid als volgt toe: “De overwegingen voor het privatiseringsbeleid zijn de afgelopen jaren geëvolueerd. (…) De bestuurlijke en economische overwegingen voor privatisering zijn belangrijker geworden. Uit onderzoekservaringen is duidelijk geworden dat de structuur en cultuur van de overheidsorganisatie een efficiënte uitvoering van activiteiten, die ook door de marktsector kunnen worden uitgevoerd, niet altijd bevordert of soms belemmert. Privatisering van dergelijke activiteiten vergroot de ontwikkelingsmogelijkheden voor de diensten die deze activiteiten uitvoeren, versterkt bovendien de marktsector en levert gelijktijdig een bijdrage aan de bestuurlijke reorganisatie en versterking van het overheidsapparaat zelf.”16 Deze accentverschuiving vertaalde zich in een scherpere en meer fundamentele richtsnoer van het kabinet Lubbers II ten aanzien van privatisering, welke erin bestond dat “alle diensten welke niet noodzakelijk door de overheid behoeven te worden uitgevoerd, in beginsel voor privatisering in aanmerking komen.”17 Hiermee trad het streven naar marktwerking duidelijk op de voorgrond in het privatiseringsbeleid.

Voor een goede duiding van het deregulering- en privatiseringsbeleid van de kabinetten Lubbers I en II is het belangrijk om vast te stellen dat het kabinetsbeleid niet zozeer door ideologische overwegingen gedreven lijkt te zijn, maar eerder door pragmatische afwegingen. In zoverre ligt de vergelijking voor de hand met het beleid dat in dezelfde periode in het Verenigd Koninkrijk werd gevoerd onder premier Thatcher,18 met wie Lubbers het overigens goed kon vinden.19 Hoewel “Thatcherism” tegenwoordig veelal met een sterke vorm van neoliberalisme en ongebreidelde vrije-marktwerking wordt geassocieerd, was de agenda van de eerste regeringstermijn van Thatcher niet zozeer ideologisch geladen – in de regeringsverklaring van 1979 kwam de term privatisering niet eens voor.20 Achter de retoriek en harde opstelling van Thatcher ging in feite een pragmatische en resultaatsgerichte aanpak van specifieke (economische) problemen schuil. De kabinetten Lubbers I en II lijken uit soortgelijke pragmatische overwegingen op deregulering en privatisering te hebben ingezet. Deregulering was geen doel op zich, maar een noodzakelijk middel om het in de jaren ’70 sterk teruggelopen ondernemings- en investeringsklimaat in Nederland te verbeteren. Ook privatisering werd niet gepresenteerd als een geloofsartikel, maar als middel om op korte termijn het financieringstekort terug te kunnen dringen en om de private marktsector te stimuleren. De verscherping van het privatiseringsbeleid van het kabinet Lubbers II lijkt net zomin een ideologische lading te hebben gehad; zij kan ook worden uitgelegd als handvat voor een verschuiving van werkgelegenheid van de collectieve sector naar de private sector om zo een verlaging van de collectieve lasten te bewerkstelligen. Het is goed mogelijk dat de Nederlandse regering bij het verder vormgeven van haar beleid inspiratie heeft opgedaan uit de grote privatiseringsoperaties in Groot-Brittannië, zoals de verzelfstandiging van British Telecom in 1984, maar de achterliggende overwegingen waren specifiek op de toenmalige Nederlandse situatie gericht.

Het uitgangspunt van het kabinet Lubbers II over privatisering zou samen met de uitgangspunten van de reeds onder Lubbers I ingezette dereguleringsoperatie uiteindelijk aan de basis staan van het marktwerkingsbeleid dat in de jaren ’90 door de kabinetten Paars I en II gevoerd zou worden (zie hierna §3.5).21 In zekere zin had het kabinet Lubbers II hiermee ook een definitieve wending gemaakt ten opzichte van de politiek van de jaren ’70 op het punt van de verhouding tussen overheid en de private sector. Achteraf bezien kan worden geconstateerd dat deze opvatting over markt en overheid vanaf dat moment tot het dominante paradigma in de Nederlandse politiek is geworden en dat in de inmiddels meer dan 25 jaar die sindsdien zijn verstreken zelfs vanuit de uiteinden van het politieke spectrum geen alternatieve opvattingen meer naar voren zijn gebracht. Een belangrijke factor in deze continuïteit van opvattingen is de ideologische heroriëntatie geweest die de PvdA na de verkiezingsnederlaag van 1986 onder de nieuwe fractievoorzitter Kok heeft doorgemaakt. Met name valt te wijzen op het rapport Schuivende Panelen van de Commissie-Pronk uit 1987 en het pamflet Socialisme op sterk water van Kalma uit 1988 met een pleidooi voor een ideologische herbezinning.22 In 1989 deed een nieuwe kans op regeringsdeelname zich aan, resulterend in het kabinet Lubbers III (CDA/PvdA), waarin Kok zelf zitting had als Minister van Financiën. In zijn Den Uyl-lezing uit 1995 zou Kok, inmiddels premier in het eerste Paarse kabinet, later opmerken dat de PvdA zich destijds met het uitbrengen van deze rapporten “verstandig” had voorbereid op een hernieuwde regeringsdeelname.23 In dezelfde lezing maakte Kok, onder verwijzing naar Kalma, zijn beroemde opmerking over het “afschudden van ideologische veren” door de PvdA, een proces dat volgens hem op dat moment (1995) nagenoeg was voltooid.24 Twintig jaar na de Nijmeegse rede van Den Uyl stond het socialisme voor de PvdA niet langer op gespannen voet met het systeem van vrije ondernemingsgewijze productie. De initiatieven van de kabinetten Lubbers I-III op het terrein van deregulering en marktwerking werden onder de Paarse kabinetten dan ook doorgezet en zelfs uitgebouwd. De normatieve opvatting in de politiek over deregulering en marktwerking in het algemeen lag hiermee grotendeels vast.