5.4.2 Vast tijdpad voor het opstellen en vaststellen van de nationale begroting

Het Europees Semester legt een vast tijdpad neer voor de op- en vaststelling van de begroting. Dit heeft gevolgen voor de begrotingsprocedures en de besluitvorming over de begroting(splannen) op nationaal niveau.

Ten eerste legt het Europees Semester vast dat Nederland voor 1 mei dient te rapporteren over de nationale begrotingsplannen voor de middellange termijn in het Stabiliteitsprogramma, en over het gevoerde en geplande economisch beleid en structurele hervormingen in het Nationaal Hervormingsprogramma. Deze rapportages worden opgesteld in het licht van de door de Europese Raad vastgestelde economische prioriteiten, zoals vastgesteld op basis van de jaarlijkse groeianalyse van de Commissie en het landrapport.

Het Stabiliteitsprogramma concentreert zich op de macro-economische ontwikkelingen, begrotingsontwikkelingen en het begrotingsbeleid en wordt vastgesteld onder verantwoordelijkheid van de Minister van Financiën. Het Stabiliteitsprogramma bevat ook het nationaal begrotingsplan voor de middellange termijn.1 In het Stabiliteitsprogramma worden de in het regeerakkoord neergelegde beleidsdoelstellingen als uitgangspunt genomen. Actualisatie vindt plaats aan de hand van de meest recente cijfers van het CPB. De meest recente cijfers zijn neergelegd in het CEP dat in maart wordt uitgebracht door het CPB, en dat ook de Raad van State als uitgangspunt neemt bij zijn beoordeling van het Stabiliteitsprogramma. Het CEP heeft betrekking op het huidige begrotingsjaar en het komende begrotingsjaar. Omdat het Stabiliteitsprogramma betrekking heeft op de middellange termijn, dat wil zeggen het huidige jaar en minimaal op de drie daaropvolgende jaren, worden voor de cijfers over de overheidsfinanciën waarop het CEP geen betrekking heeft gebruik gemaakt van de bij het regeerakkoord vastgestelde cijfers door het CPB.2 Het Stabiliteitsprogramma verwijst ook naar het Ontwerpbegrotingsplan, zoals dat in oktober van het vorige jaar is ingediend bij de Commissie, en in hoeverre het EMU-saldo hoger of lager uitvalt dan geraamd in het Ontwerpbegrotingsplan.3 Het programma bevat ook informatie over de status ervan in de nationale procedures: heeft het parlement het programma van tevoren kunnen zien en bespreken? Vaststelling van het Stabiliteitsprogramma vindt plaats voor het hoofdbesluitvormingsmoment van het kabinet in het voorjaar.4

Het Nationaal Hervormingsprogramma concentreert zich ten eerste op de wijze waarop het Nederlandse kabinetsbeleid invulling geeft aan de landenspecifieke aanbevelingen en wordt vastgesteld onder verantwoordelijkheid van de Minister van Economische Zaken. Ook gaat het kabinet in het programma in op de voortgang van Nederland met betrekking tot de doelen van de Europa 2020-strategie. Het kabinet geeft daarnaast ook een appreciatie van het landverslag van de Commissie waarin de Commissie onder andere een oordeel geeft over de voortgang met betrekking tot de landenspecifieke aanbevelingen en de Europa 2020-doelen en bevat, mocht dit van toepassing zijn, de diepgaande analyse naar eventuele macro-economische onevenwichtigheden. Ook voor het Nationaal Hervormingsprogramma geldt dat de beleidsdoelstellingen zoals geformuleerd in het regeerakkoord als uitgangpunt worden genomen. Ten grondslag aan het Nationaal Hervormingsprogramma liggen de macro-economische cijfers van het CPB. Het Nationaal Hervormingsprogramma omvat (sinds 2013) ook een paragraaf over de betrokkenheid van het parlement en andere belanghebbenden bij het formuleren van het beleid en de opstelling van het programma.5

De eis dat voor 1 mei de begrotingsplannen naar de Commissie dienen te worden gestuurd betekent ten eerste dat er een nieuw moment in de nationale begrotingsprocedures wordt geïntroduceerd. Het kabinet moet voor 1 mei de begrotingsplannen opstellen, deze ter beoordeling voorleggen aan de Raad van State, een reactie opstellen naar aanleiding van de beoordeling en de plannen openbaar maken. Daarnaast dient het kabinet de plannen ook aan het parlement te overhandigen voordat ze de plannen naar de Commissie stuurt.6 Naar aanleiding van het Stabiliteitsprogramma en het Nationaal Hervormingsprogramma vindt er zowel in de Tweede als in de Eerste Kamer een debat of overleg plaats met de verantwoordelijke ministers.7 Het parlement debatteert dus al in het voorjaar over de begrotingsplannen terwijl in de nationale begrotingsprocedures het parlement voorheen pas in het najaar met de regering debatteerde over de begroting(splannen) van de regering.

Op basis van deze programma’s formuleert de Commissie landenspecifieke aanbevelingen. Omdat de besluitvorming over de uitgavenkant plaatsvindt nadat het Stabiliteitsprogramma is opgesteld zal er in deze aanbevelingen geen rekening worden gehouden met de besluitvorming over de uitgavenkant van de begroting. Andersom kan bij de besluitvorming over de uitgavenkant ook geen rekening worden gehouden met de landenspecifieke aanbevelingen.8 Dit betekent dat het nationale begrotingsproces en het hoofdbesluitvormingsmoment in het voorjaar niet helemaal in de pas loopt met het Europees Semester.9

Ten tweede legt Verordening (EU) 473/2013 een gezamenlijke budgettaire tijdlijn op en eist, in het verlengde van het Europees Semester, dat Nederland de ontwerpbegroting voor 15 oktober openbaar maakt en, ook voor die datum, een Ontwerpbegrotingsplan naar de Commissie en de Eurogroep stuurt. De ontwerpbegrotingen en de Miljoenennota worden op de derde dinsdag van september, Prinsjesdag, openbaar gemaakt. Hiermee voldoet de regering aan de verplichting om voor 15 oktober de ontwerpbegrotingen openbaar te maken. Wel dient de regering apart een Ontwerpbegrotingsplan op te stellen volgens de Europese rapportageverplichtingen. Dit Ontwerpbegrotingsplan is een vertaling van het beleid en de cijfers uit de Miljoenennota.10 In het Ontwerpbegrotingsplan geeft de regering onder andere informatie over de macro-economische prognoses, de begrotingsdoelstellingen en wordt een projectie van de inkomsten en uitgaven bij ongewijzigd beleid gegeven. Daarnaast gaat de regering in op het verschil in de prognoses met het in het voorjaar ingediende Stabiliteitsprogramma en refereert de regering naar de vastgestelde Europa 2020-doelen en de landenspecifieke aanbevelingen en hoe deze weerspiegeld worden in het Ontwerpbegrotingsplan. Het Ontwerpbegrotingsplan dient de uit het Stabiliteitsprogramma overlegde begrotingspresentaties, die betrekking hebben op de middellange termijn, te vertalen in concrete plannen. Het Ontwerpbegrotingsplan wordt apart aangeboden aan het parlement en wordt tegelijkertijd met de Miljoenennota behandeld tijdens de algemene financiële beschouwingen.11

Op basis van het Ontwerpbegrotingsplan richt de Commissie een opinie aan Nederland waarin het ingaat op de vraag of Nederland voldoet aan de regels van het Stabiliteits- en Groeipact en in hoeverre rekening wordt gehouden en voortgang wordt geboekt met betrekking tot de landenspeci- fieke aanbevelingen. Deze opinie is, anders dan de aanbeveling naar aanleiding van het Stabiliteitsprogramma dat zich richt op de middellange termijn, concreet gericht op het volgende jaar. Dit betekent dat de Commissie een opinie vormt over het Ontwerpbegrotingsplan nog voordat het parlement over de ontwerpbegroting met de regering in debat is getreden en hierover een opinie heeft kunnen vormen. Als de Commissie een ernstige niet-nakoming van de begrotingsregels constateert kan het bovendien aan Nederland vragen om binnen drie weken een herzien begrotingsplan op te stellen. Dit zou betekenen dat er tussentijdse besluitvorming dient plaats te vinden over de begroting. Dit levert een spanning op met het nationale begrotingsproces dat immers uitgaat van één hoofdbesluitvormingsmoment in het voorjaar.

Naast het indienen van de begrotingsplannen op vaste tijden in het voorjaar en het najaar, eist Verordening (EU) 473/2013 dat de begroting voor het einde van het kalenderjaar is aangenomen en vastgesteld volgens de nationale procedures. De Eerste Kamer komt vaak pas na de jaarwisseling toe aan de stemmingen over de begrotingen.12 Dit betekent dat ook op dit punt de nationale begrotingsprocedure niet helemaal in de pas loopt met de opgelegde budgettaire tijdlijn.

De lidstaat mag in een uitzonderlijk geval wel afwijken van de eis dat de begroting voor 1 januari is vastgesteld. Dit mag als sprake is van ‘objectieve redenen buiten de macht van de overheid’. In dat geval dient Nederland te beschikken over zogenoemde uitgestelde begrotingsprocedures. Deze procedure dient erin te voorzien dat de overheid in ieder geval, voor zolang de begroting nog niet is vastgesteld en uitgevoerd kan worden, kan voldoen aan haar financiële verplichtingen. Nederland beschikt over uitgestelde begrotingsprocedures in artikel 23 Comptabiliteitswet 2001 en de afspraken die over de uitvoering van dit artikel zijn gemaakt tussen het kabinet en het parlement.13 Als de begroting niet voor 1 januari is vastgesteld kan de regering toch uitgaven doen en verplichtingen aangaan tot het maximumbedrag zoals neergelegd in de ontwerpbegroting. Onduidelijk is echter wat precies wordt bedoeld met ‘objectieve redenen buiten de macht van de overheid’. Dit wordt niet nader uitgelegd. In Nederland wordt de uitgestelde begrotingsprocedure in de praktijk vaak toegepast. Dit gebeurt om agenda-technische redenen, omdat de Tweede Kamer vaak pas vlak voor het kerstreces stemt over de departementale begrotingen en de Eerste Kamer daarom niet voor 1 januari in de gelegenheid is te stemmen over diezelfde begrotingen. Het is de vraag of een dergelijke reden overigens onder het criterium ‘objectieve redenen buiten de macht van de overheid’ vallen.

Het op- en vaststellen van deze begrotingsplannen en de ontwerpbegroting is een nationale bevoegdheid en gebeurt volgens de nationale procedures. Daarmee raakt de opgelegde tijdlijn niet aan de bevoegdheid van het parlement om in laatste instantie de begroting goed te keuren. De opgelegde tijdlijn leidt echter wel tot spanningen met het nationale begrotingsbeleid en oefent druk uit op de wijze waarop de begroting wordt opgesteld en behandeld door het parlement doordat het nationale begrotingsproces niet synchroon loopt met het Europees Semester.14 De opgelegde tijdlijn leidt vooral tot tijdsdruk bij het vaststellen van de begroting voor 1 januari en als de Commissie vraagt om een herzien Ontwerpbegrotingsplan.15

Uit hetgeen hiervoor is besproken volgt dat de sterke focus van de Europese begrotingsregels op het begrotingssaldo tot spanningen leidt met het nationale begrotingsbeleid. Door de focus op het saldo zal er tussentijds bijgestuurd moeten worden als niet wordt voldaan aan de Europese begrotingsregels, terwijl het trendmatig begrotingsbeleid uitgaat van vaste uitgavenkaders en één hoofdbesluitvormingsmoment in het voorjaar, juist om te voorkomen dat tussentijds moet worden bijgestuurd.16 Met name in de correctieve fase is er geen ruimte voor het voeren van trendmatig begrotingsbeleid omdat sterk gestuurd wordt op saldo en het corrigeren van het tekort waardoor er vaak ad hoc-maatregelen nodig zullen zijn. Maar ook als Nederland zich in de preventieve arm van het Stabiliteits- en Groeipact bevindt is er sprake van een spanning met het trendmatig begrotingsbeleid, omdat ook dan de focus ligt op het structurele saldo dat op jaarbasis wordt berekend, terwijl het trendmatig begrotingsbeleid zich juist concentreert op een uitgavenkader voor de gehele kabinetsperiode.17 Daarnaast dient Nederland een herstelplan in te dienen als de Raad een significante afwijking in de preventieve fase van het Stabiliteits- en Groeipact vaststelt. Dit betekent dat direct uitgavenbeperkende en/of inkomstenverhogende maatregelen zullen worden genomen. Bovendien zijn de regels in de preventieve fase complex en is de toepassing ervan onduidelijk. Dit maakt het lastig te voorspellen of Nederland de regel van begrotingsevenwicht schendt en of er dus eventueel moet worden bijgestuurd. Dit leidt tot onzekerheid over het te voeren begrotingsbeleid en doet afbreuk aan de duidelijkheid ervan.18 Volgens de Studiegroep Begrotingsruimte is het dan ook zaak om zoveel mogelijk binnen de kaders van de Europese begrotingsregels te blijven zodat zoveel mogelijk kan worden vastgehouden aan het trendmatig begrotingsbeleid, dat als groot voordeel heeft dat het zorgt voor bestuurlijke rust.19