62.4 Rechtsbescherming

Provincies, gemeenten en waterschappen kunnen tegen een besluit tot vernietiging beroep instellen.1 Tegen schorsing kan dit niet (art. 8:4, eerste lid, onder d Awb). Wel staat daartegen de weg naar de burgerlijke rechter open. Deze toetst echter uiterst terughoudend.2

Deze toetsingsgrond is zeer algemeen en is in de wet opgenomen omdat het niet mogelijk is de gronden voor de vernietiging nauwkeurig te specificeren. Dat betekent wel een beperking bij de hantering daarvan. Het oordeel van het toezichthoudend orgaan dat het een besluit van het orgaan waarop toezicht wordt gehouden, niet geheel op die wijze zou hebben genomen, rechtvaardigt op zich niet een vernietiging. Dat kan pas wanneer de bezwaren evident overwegend zijn.3 Sinds de inwerking treding van de Wet revitalisering generiek toezicht per 1 oktober 2012 is het instrument van spontane vernietiging veranderd van karakter. Het is geen ultimum remedium instrument meer. De criteria van vernietiging zijn niet veranderd, maar omdat de vernietiging in de Gemeentewet en in de Provinciewet als algemeen instrument wordt omschreven, komt spontane vernietiging wel eerder in beeld. Het stelsel van bestuurlijk toezicht heeft hierdoor in theorie een ingrijpende wijziging ondergaan. Om die reden is voor de hantering van de spontane vernietiging door de regering van besluiten van gemeenten en provincies het Beleidskader schorsing en vernietiging tot stand gekomen.4 In dat Beleidskader wordt onder verwijzing naar de notitie inzake het instrument spontane schorsing en vernietiging uit 1992 opgemerkt dat aan schorsing en vernietiging wegens strijd met het algemeen belang overwegende bezwaren kleven. ‘Het verdraagt zich slecht met het gegeven dat ook bij lagere overheden beslissingen via democratische besluitvorming tot stand komen en dat deze overheden in voldoende mate vrije beleidsruimte moet worden geboden.’ Gesteld wordt dan ook dat de Kroon uiterst terughoudend moet zijn en niet op grond van het algemeen belang moet ingrijpen als er niet tevens sprake is van strijd met het recht. In het beleidskader spontane vernietiging uit 2006 werd opgemerkt dat toepassing van de vernietigingsgrond ‘strijd met het algemeen belang’ nagenoeg altijd gecombineerd wordt met toepassing van de vernietigingsgrond ‘strijd met het recht’. Benadrukt werd dat de Kroon terughoudender optreedt wanneer er alleen sprake is van strijd met het algemeen belang. In het nieuwe Beleidskader schorsing en vernietiging blijft dit uitgangspunt overeind. Er wordt niet lichtvaardig ingegrepen op de constitutioneel verankerde vrijheid van gemeenten en provincies om de belangen te dienen die aan hen zijn toevertrouwd.

Van de acht vernietigingen die tussen 2005 en 2016 zijn voorgevallen, hebben slechts twee uitsluitend wegens strijd met het recht plaatsgevonden.5 In vier gevallen betrof het een vernietiging wegens strijd met het recht en het algemeen belang6 en in twee gevallen was de strijd met het algemeen belang de enige vernietigingsgrond.7

In het beroep in de Landsbankizaak tegen de vernietiging oordeelde de Afdeling dat het past de beleidsinhoudelijke afweging van de regering zoveel mogelijk marginaal te toetsen. Niettemin vond wel een ‘volle’ toetsing plaats aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en dan met name aan het motiveringsbeginsel. Omdat de Afdeling de motivering van het vernietigingsbesluit niet afdoende vond, werd de vernietiging ongedaan gemaakt.8

De ABRvS hanteert in de Landsbanki zaak uit 2009 – zij het onder het oude beleidskader spontane vernietiging9 – een zwaar motiveringsbeginsel. In het nieuwe Beleidskader schorsing en vernietiging geldend per 1 oktober 2012 wordt dit onder verwijzing naar de memorie van toelichting bij de Grondwets- wijziging eveneens bevestigd.10 Uit die passage blijkt dat het aan de Kroon is om aan de hand van de concrete omstandigheden van het geval een belangenafweging te maken. Of een besluit in strijd is met het algemeen belang is sterk casuïstisch. Dit brengt met zich dat als een besluit wegens strijd met het algemeen belang wordt vernietigd, er ook een zware motiveringsplicht op de Kroon rust.

Onder ‘strijd met het recht’ wordt blijkens het Beleidskader schorsing en vernietiging strijd met de wet en de algemene rechtsbeginselen verstaan.11

Bij strijd met de wet moet niet alleen worden gedacht aan strijd met de Grondwet, strijd met wetten in formele zin en lagere regelgeving, maar ook aan strijd met regels die krachtens de Grondwet een hogere status hebben, zoals het recht van de Europese Unie12 en een ieder verbindende verdragsbepalingen. Niet elke strijd met het recht zal tot vernietiging aanleiding geven. De inbreuk op de eigen verantwoordelijkheid van gemeenten en provincies moet proportioneel zijn ten opzichte van het belang dat met vernietiging wordt gediend. Het blijft een bestuurlijk middel. Van geval tot geval zal moeten worden beoordeeld of toepassing van het instrument vernietiging proportioneel is. Is de vernietiging wel evenredig tot het doel dat daarmee wordt bereikt?