7.7 Besluit

Dit hoofdstuk staat in het teken van de statutaire verhoudingen in het Koninkrijk en het burgerschap van het Koninkrijk: het Nederlanderschap. In dit hoofdstuk is onderzocht op welke wijze het Nederlanderschap vanuit een conceptueel-theoretisch perspectief dient te worden geduid en wat de betekenis is van de gelding van het Europees Unieburgerschap in de LGO van het Koninkrijk met het oog op de duiding van het Nederlanderschap. Deze vragen zijn in Hoofdstuk VI in rechtsvergelijkend Frans perspectief geplaatst. Ter beantwoording van de vraagstelling is allereerst gewaagd de stelling te verdedigingen dat, anders dan in het Franse koloniale imperium, in het Nederlandse koloniale imperium er geen tendens is geweest om de overzeese gebieden te laten assimileren in dit rijk. Waar naar aanleiding van de slavenrevolutie op Saint-Domingue in Frankrijk assimilatie van de overzeese gebieden vast beleid werd, is dit niet het geval geweest in de Nederlanden naar aanleiding van de verschillende slavenopstanden op Curaçao. Ook ten aanzien van de positie van de overzeese gebieden in het constitutionele raamwerk van het moederland is een verschil in behandelwijze te ontwaren tussen Frankrijk en de Nederlanden. Zo maakten de overzeese gebieden integraal deel uit van Frankrijk volgens de Grondwet van 1795, waarbij zij bij naam werden genoemd. Een vergelijkbare bepaling is echter niet te vinden in bijvoorbeeld de Staatsregeling voor het Bataafsche Volk. Het is de Grondwet van 1922 die expliciteert welke overzeese gebieden deel uitmaken van dit Koninkrijk. Daarnaast is gesteld dat na de Tweede Wereldoorlog in beide staten de wens bestond om met de (in ieder geval welvarende) overzeese gebieden een samenwerkingsverband aan te gaan. Zo is in de Nederlanden de Nederlands-Indonesische Unie in het leven geroepen en in Frankrijk de Union française respectievelijk de Communauté française. Beide pogingen waren echter tevergeefs.

Na een beknopte uiteenzetting van de verhoudingen die in het leven zijn geroepen door het Statuut, is grondig aandacht besteed aan het Nederlanderschap. De statutaire verhoudingen brengen met zich dat het Nederlanderschap door het Statuut wordt aangemerkt als een Koninkrijksaangelegenheid, terwijl de rechten en plichten die daaraan zijn gekoppeld vallen onder de autonome bevoegdhedensfeer van de landen van het Koninkrijk. Ten aanzien van de toekenning van het Nederlanderschap aan de personen in de West geldt dat er lange tijd twee typen Nederlanderschap hebben gegolden: het Nederlanderschap in privaatrechtelijke en het Nederlanderschap in publiekrechtelijke zin. Het Nederlanderschap in privaatrechtelijke zin werd toegekend op grond van het Burgerlijk Wetboek uit 1838. Het publiekrechtelijke Nederlanderschap, dat politieke rechten met zich bracht, werd toegekend door de Wet van 1850. De ingezetenen van de West waren sinds 1838 Nederlander in privaatrechtelijke zin. De algemene nationaliteitswet, de Wet van 1850, zorgde echter voor een beperking van de groep Nederlanders die politieke rechten kon uitoefenen. De ingezetenen van de West vielen niet onder het bereik van de Wet van 1850, met als gevolg dat zij niet vielen te kwalificeren als Nederlanders in publiekrechtelijke zin. De Wet van 1892 op het Nederlanderschap en het Ingezetenschap heeft dit dubbele Nederlanderschap geünificeerd tot één civiel- en publiekrechtelijk burgerschap. Dit heeft echter niet tot gevolg gehad dat de ingezetenen van de West werden gerepresenteerd in het vertegenwoordigende orgaan van het Koninkrijk zoals geïnstalleerd in 1814: de Staten-Generaal. Voor mannelijke burgers verdwenen de welstandscriteria in 1917. De vrouwelijke burgers kregen voor het eerst stemrecht in 1919. Hoewel het criterium van het ingezetenschap voor het kiesrecht voor de Tweede Kamer in 1983 uit de Grondwet werd gehaald, zijn Nederlandse staatsburgers van de overzeese landen in de rechtsorde van het Koninkrijk, zoals in het leven geroepen in 1954, uitgezonderd van dit kiesrecht voor het orgaan dat de facto optreedt als het vertegenwoordigende orgaan van het Koninkrijk, zoals blijkt uit het huidige art. B1 Kieswet. Deze stand van zaken wordt mogelijk gemaakt doordat het Statuut het Nederlanderschap aanmerkt als Koninkrijksaangelegenheid en de rechten en plichten die daaraan gekoppeld zijn als landsaangelegenheid. Het gevolg hiervan is dat niet alle staatsburgers van het Koninkrijk gezamenlijk gaan over bijvoorbeeld het reis- en vestigingsrecht binnen het Koninkrijk of het kiesrecht voor het vertegenwoordigende orgaan van het Koninkrijk. Ten aanzien van het reis- en vestigingsrecht geldt dat in beginsel de ingezeten staatsburgers gaan over het reis- en vestigingsrecht tot het betrokken Koninkrijksland. Met betrekking tot het kiesrecht geldt dat er in de statutaire rechtsorde niet wordt voorzien in een Koninkrijksparlement. Het zijn de Staten-Generaal van het land Nederland die in de rechtsorde van het Koninkrijk fungeren als het vertegenwoordigende orgaan, vanwege de bevoegdheden van de Staten-Generaal in het rijksregelgevingsproces. De positie van de Staten-Generaal in de statutaire rechtsorde is derhalve ingewikkeld: dit orgaan is de iure het vertegenwoordigende orgaan van het land Nederland en de facto ook het vertegenwoordigende orgaan van het Koninkrijk indien het Koninkrijksaangelegenheden behandelt. Dit construct, dat tot gevolg heeft dat niet alle staatsburgers politiek zijn gerepresenteerd in de Staten-Generaal indien dit orgaan fungeert als vertegenwoordigend orgaan in de statutaire rechtsorde, gaat niet samen met de uitgangspunten in het burgerschapsdenken zoals geanalyseerd in Hoofdstuk II. Daar is naar voren gekomen dat het burgerschapsbegrip politieke representatie van de burger met zich brengt in het (mede)wetgevende orgaan.

Het voorgaande is in deze studie geanalyseerd vanuit het perspectief van de gelding van het Unieburgerschap op de LGO van het Koninkrijk. Aan het ontstaan en de ontwikkeling van de LGO in de rechtsorde van de EU is aandacht besteed in de Hoofdstukken III en IV. De gelding van het Unieburgerschap in de LGO van het Koninkrijk illustreert dat de Nederlandse Unieburger van de overzeese landen een innigere band heeft met de rechtsorde van de Unie dan met die van het Koninkrijk. Zo heeft hij op basis van het Unieburgerschap het reis- en vestigingsrecht op het grondgebied waar het Unierecht onverkort geldt. Daarnaast wordt hij politiek gerepresenteerd in het Europees Parlement, dat overigens door het Hof van Justitie niet wordt aangemerkt als een wetgevende instantie in de LGO. Er is derhalve een tegengestelde situatie in het Koninkrijk en de EU. Het Statuut schrijft een ongedeeld burgerschap voor, maar aanvaardt de daarmee onlosmakelijk verbonden consequenties niet, zoals dat alle staatsburgers (door middel van hun politieke representant) tezamen gaan over bijvoorbeeld het vrije reis- en vestigingsrecht en het kiesrecht voor het (de facto) vertegenwoordigend orgaan van het Koninkrijk. Deze uitwerking van het burgerschapsbegrip in het Koninkrijk verschilt met dat binnen zowel de Unie als de Franse Republiek.

Voordat een concrete oplossing wordt gevonden ten aanzien van de politieke representatie van de staatsburgers van de overzeese landen in het orgaan dat optreedt als het vertegenwoordigende lichaam van het Koninkrijk, is het zaak het burgerschapsbegrip in het Koninkrijk daadwerkelijk vorm te geven teneinde te kunnen spreken van een ongedeeld burgerschap dat een rechtsverhouding met zich brengt tussen de staatsburger en de rechtsorde van het Koninkrijk. Deze rechtsverhouding dient in ieder geval politieke representatie van de Nederlandse staatsburger in het Koninkrijk met zich te brengen. In het verleden zijn verschillende oplossingen aangedragen die vallen binnen de grenzen van het Statuut. Dit hoofdstuk illustreert dat juist het Statuut dit burgerschapsdeficit veroorzaakt. Een herziening van het Statuut is derhalve noodzakelijk om het democratisch deficit te doen verdwijnen. Dit deficit verdwijnt pas wanneer politieke representanten van de burgers van de overzeese landen een meebeslissende stem krijgen in het orgaan dat optreedt als een vertegenwoordigend orgaan binnen het Koninkrijk, zijnde de Staten-Generaal. Daarbij dient echter in het achterhoofd te worden gehouden dat de Staten-Generaal, wanneer het landsaangelegenheden betreft, optreden als het vertegenwoordigend orgaan van het land Nederland. Daarmee wordt uitgesloten dat de ingezeten burgers van de overzeese landen het kiesrecht verkrijgen voor de Tweede Kamer. Een mogelijke oplossing is de afzonderlijke representanten van de staatsburgers van de overzeese landen – die direct dan wel indirect zijn gekozen als representant voor ofwel de Tweede ofwel de Eerste Kamer – te laten meestemmen in beide Kamers indien de Kamers optreden in de statutaire rechtsorde. De stap naar een mogelijke oplossing begint echter bij het vormgeven van het burgerschapsbegrip binnen het Koninkrijk en het daadwerkelijk ongedeeld maken van de rechten en plichten die dit burgerschap met zich brengt, opdat alle staatsburgers van het Koninkrijk transponeren naar bezitter van het Koninkrijksrecht.