Milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden 2021/III.5.3.4:III.5.3.4 De normadressaat van een omgevingsvergunning milieu

Milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden 2021/III.5.3.4

III.5.3.4 De normadressaat van een omgevingsvergunning milieu

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Voor het oprichten, veranderen of in werking hebben van sommige milieu-inrichtingen is een ‘omgevingsvergunning milieu’ (hierna: milieuvergunning) nodig (art. 2.1 lid 1 sub e Wabo). Wie is verantwoordelijk voor de naleving van vergunningsvoorschriften? De tweede volzin van artikel 2:25 lid 1 Wabo bepaalt dat de vergunninghouder zorg draagt dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften worden nageleefd. Daarmee rijst de vraag wie de vergunninghouder is.1 Bij een persoonsgebonden vergunning is deze vraag makkelijk te beantwoorden: het is dan de aanvrager van de vergunning of degene voor wie de vergunning is aangevraagd. Zodoende is er één vaste vergunninghouder aan te wijzen. Echter, de eerste zin van artikel 2:25 lid 1 Wabo bepaalt dat de vergunning geldt voor eenieder die het project uitvoert waarop de vergunning betrekking heeft. In de memorie van toelichting verduidelijkt de wetgever de normadressaat als volgt:2

“De omgevingsvergunning is een zaaksgebonden vergunning. De «vergunninghouder» is dus niet degene aan wie de vergunning ooit is verleend, maar degene die het project uitvoert waarop de vergunning betrekking heeft. Met degene “die het project uitvoert” is bedoeld degene die voor die uitvoering verantwoordelijk is (..). Die moet de vergunningvoorschriften naleven of zorgen dat ze door zijn werknemers of contractanten worden nageleefd.

De «vergunninghouder», dat wil zeggen degene «die het project uitvoert», kan uit meer dan een (rechts)persoon bestaan. Net zoals nu in het kader van de Wm voor bijvoorbeeld een benzinetankstation vaak zowel de benzinemaatschappij als de exploitant vergunninghouder zijn, kan dat in het kader van de Wabo ook het geval zijn.”

De ‘vergunninghouder’ van een omgevingsvergunning milieu is dus geen vaste persoon, maar een hoedanigheid.3 Als de inrichting van eigenaar verandert, of als de aanvrager van de vergunning niet meer betrokken is bij het exploiteren van de inrichting, dan is – vanwege het zaaksgebonden karakter van de vergunning – de nieuwe ‘verantwoordelijke’ automatisch normadressaat van de vergunningsvoorschriften.4 De vergunning volgt dus het project. Dit heeft als voordeel dat de vergunning niet overgeschreven hoeft te worden naar een andere (rechtspersoon). Bovendien kan er op die manier altijd een verantwoordelijke aangewezen worden voor de naleving van de vergunningsvoorschriften, en deze verantwoordelijke is bovendien direct betrokken bij de exploitatie van de inrichting. Deze zaaksgebonden invulling heeft als nadeel dat er onduidelijkheid kan bestaan over wie de vergunninghouder is.5

Als criterium voor het normadressaatschap is ‘degene die verantwoordelijk is voor de uitvoering van het project’ alsnog weinig richtinggevend. Voor de nadere invulling van dit criterium kan worden gekeken naar de normadressaatregeling die gehanteerd werd door de voorganger van artikel 2.25 lid 1 Wabo; artikel 8.20 lid Wm. Er zijn namelijk geen aanwijzingen te vinden in de parlementaire geschiedenis dat de wetgever de toets voor normadressaatschap van de zaaksgebonden vergunning heeft willen wijzigen. Bovendien wordt in de toelichting op artikel 2.25 Wabo expliciet verwezen naar de Wm en Wm-jurisprudentie. Algemeen aangenomen wordt dat artikel 2.25 lid 1 Wabo een voortzetting is van artikel 8.20 Wm.6 Onder de Wm was de normadressaat van de zaaksgebonden milieuvergunning degene die de inrichting drijft, oftewel de hierna te bespreken ‘drijver’.7

Mijn inziens is het ook logisch dat het drijversbegrip van belang is gebleven voor de Wabo (en ook zal blijven voor de Ow) omdat het drijversbegrip en de daarbij horende zeggenschapstoets – zoals in paragraaf III.5.4 zal blijken – hand in hand gaat met het zaaksgebonden karakter van de vergunningen. Immers, wanneer de vergunning niet verbonden is aan een persoon, maar aan een inrichting, dan ontkomt men er niet aan dat de (rechts)personen die zeggenschap hebben over de exploitatie van de inrichting de verantwoordelijkheid dragen voor de inrichting (want wie anders?). Degene die feitelijke zeggenschap over de exploitatie van de inrichting heeft, is bij uitstek degene die kan bewerkstelligen dat aan de vergunningsvoorwaarden wordt voldaan. Zonder die zeggenschap als ingangsvoorwaarde zou de verplichting zijn geadresseerd aan een onmachtige. Wat de ‘zeggenschap’ inhoudt, is neergeslagen in het leerstuk van drijverschap. Men kan het drijver noemen of een andere naam geven, maar tenzij er een nieuwe normadressaatregeling voor dit leerstuk in de plaats komt is de normadressaat van zaaksgebonden vergunningen wat in de Wm gewoon ‘drijver’ werd genoemd.

Het is een hele omweg, maar voor omgevingsvergunningen milieu geldt het volgende: de normadressaat van vergunningsverplichtingen is de vergunninghouder, de vergunning is niet persoons- maar zaaksgebonden, dus de vergunninghouder is degene die verantwoordelijk is voor de uitvoering van het project, de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het project in de context van milieuvergunningen rust op degene die de inrichting drijft. Kort en goed, de drijver is verantwoordelijk voor de naleving van een vergunning. In paragraaf III.5.4 ga ik nader in op het drijversbegrip en op de vraag of en wanneer leidinggevende functionarissen aangemerkt kunnen worden als drijver.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.