2.6.1 (Be)vestiging vertrouwensregel

Door de ontstane praktijk in de negentiende eeuw om de ontevredenheid met (het beleid van) de regering kenbaar te maken door het verwerpen van de begroting – als ultimum remedium – ontstond er een direct verband tussen het budgetrecht van het parlement en het bestaan van vertrouwen in de minister of het kabinet.1 Dit leidde in 1866 met de kwestie Mijer en in 1868 met de Luxemburgse kwestie tot meer duidelijkheid over de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid en uiteindelijk de (be)vestiging van de vertrouwensregel.

De omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid stond centraal in de kwestie Mijer in 1866.2 De regering en de Tweede Kamer waren het oneens over de bevoegdheid van de Tweede Kamer om zich via een motie uit te spreken over haar ongenoegen over het vertrek van de minister van Koloniën Mijer en de bijna direct daaropvolgende benoeming van Mijer als gouverneur-generaal van Nederlands-Indië. De benoeming van Mijer als gouverneur-generaal volgde een paar maanden na het aantreden van het nieuwe kabinet Mijer-Van Zuylen-Heemskerk. Bij het aantreden van het nieuwe kabinet had Mijer verklaard dat het oplossen van de koloniale kwestie – de beëindiging van het geschil over de hoofdbeginselen van het beheer van de Nederlandse Oost-Indische bezittingen – de bestaansreden van zijn optreden als minister van Koloniën was.3 Bovendien was de koloniale kwestie een hoofddoel én een van de bestaansredenen van het nieuwe kabinet, dat onder leiding van Mijer was samengesteld.4 Zijn aftreden betekende echter dat hij het (beloofde) beleid niet kon uitvoeren. Dit lag gevoelig in de Tweede Kamer. Het vertrouwen van de Kamerleden in het kabinet was grotendeels gebaseerd op het aangekondigde beleid van Mijer en nu de persoon wegviel die gold als de personificatie van dit vertrouwen, viel ook het vertrouwen in het kabinet weg.5

In de Tweede Kamer werd een motie van de heer Keuchenius aangenomen waarin de Kamer de gedragslijn van het kabinet ten opzichte van het aftreden van minister Mijer afkeurde.6 In het debat voorafgaand aan de stemming over de motie stelde de regering dat de Kamer inconstitutioneel handelde door het aanvaarden van deze motie. De benoeming van de gouverneur-generaal was volgens de regering een voorrecht van de Koning. De Kamer zou zich hiermee niet moeten bemoeien. Dit was volgens Oud een onhoudbare stelling: via het contraseign kwam immers tot uitdrukking dat de ministers voor alle besluiten van de Koning verantwoordelijkheid dragen.7 De regering ziet de motie van afkeuring als een regeringskwestie en legt de constitutionele kwestie via ontbinding van de Tweede Kamer voor aan het volk.

De kwestie Mijer toonde dus de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid aan: het contraseign heeft altijd tot gevolg dat de ministers verantwoording schuldig zijn aan het parlement.8

De rol en betekenis van de begrotingsverwerping werd verduidelijkt in een nieuwe kwestie die snel volgde op de kwestie Mijer: de Luxemburgse kwestie die speelde tussen 1866 en 1868.9 Luxemburg was in een personele unie verbonden met Nederland. De Nederlandse koning was tevens Groothertog van Luxemburg, maar Luxemburg bleef tegelijkertijd deel uitmaken van de Duitse Bond. In 1866 leidde de Pruisisch-Oostenrijkse oorlog echter tot de opheffing van de Duitse bond. Napoleon had zich bewust neutraal opgesteld in het conflict tussen Oostenrijk en Pruisen in de hoop gebiedsuitbreiding te bewerkstelligen voor Frankrijk. De beslechting van het Pruisisch-Oostenrijksconflict liep echter op een nederlaag uit voor Napoleon. Pruisen breidt zijn gebied namelijk uit zonder dat Frankrijk daarvan mee profiteert. Napoleon zet zijn zinnen nu op Luxemburg, dat hij wil kopen van de Nederlandse Koning Willem III. Bismarck – de minister-president van Pruisen – lijkt daar aanvankelijk geen problemen mee te hebben. Maar wanneer het verdrag bijna wordt ondertekend laat Bismarck weten dat hij de overdracht van Luxemburg aan Frankrijk zal beschouwen als een oorlogsverklaring. Door de bemiddeling van Engeland, Oostenrijk en Rusland, werd het conflict beslecht bij tekening van het tractaat van Londen, waarin onder andere Nederland garant stond voor de neutraliteit van Luxemburg.10

De Kamer keurde deze handelswijze van de regering af. De Kamer meende dat de regering zich afzijdig had moeten houden van het ontstane conflict tussen Frankrijk en Pruisen. Door het mede garant staan voor de Luxemburgse neutraliteit riskeerde Nederland zijn eigen onpartijdigheid. Via het begrotingsrecht – de verwerping van de begroting van Buitenlandse Zaken voor het jaar 1868 – liet de Kamer blijken het niet eens te zijn met de handelswijze van het kabinet.11 Het kabinet beschouwde dit als een kabinetskwestie en in januari 1868 werd de Tweede Kamer ontbonden. De nieuw bijeengekomen Kamer keurde bij motie-Blussé van Oud Alblas de laatste ontbinding van de Kamer echter af.12 Voorafgaand aan het aannemen van de motie waren de meningen sterk verdeeld over de inhoud van de motie. Enerzijds werd gesteld dat de motie geheel los stond van het buitenlands beleid en dat er met deze motie enkel een oordeel werd uitgesproken over het misbruiken van het recht van de regering om de Kamer te ontbinden. Thorbecke, lid van de Tweede Kamer, wees erop dat bij afkeuring van het beleid van de regering door de Kamer het eerder de gewoonte was dat de minister of het kabinet zijn ontslag aanbood. Ontbinding van de Kamer was niet op zijn plaats bij afkeuring van het beleid – ontbinding zal dan immers telkens plaatsvinden wanneer de Kamer het beleid afkeurt – en zou dan ook breken met de gewoonte dat de minister of het kabinet zijn ontslag aanbood.13 Aan de andere kant werd beweerd dat de motie ongrondwettig was omdat de Kamer een dergelijk oordeel niet uit kon spreken. Ook werd aangevoerd dat de Kamer daarmee haar bevoegdheid te buiten ging en de rechten van de regering aantastte. Daarnaast werd aangevoerd dat de motie niet los gezien kon worden gezien van het buitenland beleid. Omdat er al een debat was gevoerd over dit beleid had de motie haar betekenis verloren. Om deze reden legde de regering de motie naast zich neer. De Minister van Buitenlandse Zaken Heemskerk wees erop dat hij de motie niet anders kon beschouwen dan als een staatsgreep van het parlement naar de soevereiniteit dan wel als een wetenschappelijke thesis die geen betekenis had.14 De Tweede Kamer was het echter niet eens met dit oordeel van de regering en verwierp een maand later wederom de nieuw ingediende begroting van Buitenlandse Zaken. Ondanks de vrees voor een Kamerontbinding gebeurde dit niet en diende het kabinet zelf haar ontslag in.15 Hiermee trok de Kamer aan het langste eind: geen enkel kabinet zou meer tegen de wil van de Kamer in blijven zitten. De motie-Blussé had dit duidelijk verwoord. De vertrouwensregel was een feit.

De kwestie Mijer en de Luxemburgse kwestie waren het resultaat van het al aanvaarde bestel in 1848 en beslechtten de verhoudingen tussen de regering en het parlement ten gunste van het parlement.16 Het ontstaan van de vertrouwensregel markeert de vestiging van het parlementaire stelsel.17 Oud ziet in de gebeurtenissen van 1868 overigens niet zozeer de vestiging van ons parlementaire stelsel, als wel de bevestiging van het bestaan ervan – in lijn met de gedachtegang van Thorbecke.18

Of het nu om de vestiging of de bevestiging van de regel gaat, met deze gebeurtenissen werd in ieder geval duidelijk dat de ministers verantwoordelijkheid af dienden te leggen aan het parlement over alle regeringsdaden, én dat de ministers het vertrouwen van het parlement nodig hebben om te kunnen regeren. Als de minister niet langer het vertrouwen van (een meerderheid van) het parlement geniet, in het bijzonder de Tweede Kamer,19 behoort de minister zijn ontslag aan te bieden – tenzij de regering besluit de Tweede Kamer te ontbinden.20 De vertrouwensregel vormt de uiterste sanctie op de ministeriële verantwoordelijkheid, maar de ongeschreven staatsrechtelijke vertrouwensregel heeft zich afzonderlijk van de ministeriële verantwoordelijkheid gevestigd.21

De vestiging van de vertrouwensregel had uiteindelijk echter tot gevolg dat het verwerpen van de begroting minder politieke betekenis kreeg: met het aannemen van een motie van wantrouwen kan immers hetzelfde worden bereikt, zonder dat de begroting hoeft te worden verworpen.22 Dit toonde de motie-Keuchenius ook aan.23 Het verwerpen van de begroting om politieke redenen wordt tegenwoordig dan ook als grof middel beschouwd en is in de huidige verhoudingen tussen de regering en het parlement eigenlijk niet voor te stellen.24

De vestiging van de vertrouwensregel is dus van groot belang geweest voor de plaats en de rol van het budgetrecht én het parlement in het parlementaire stelsel.