5.4.2.1 Bezwaren tegen deze opvatting

Het voor de hand liggende bezwaar tegen deze opvatting is dat zij niet strookt met de tekst en de strekking van de oorspronkelijke tekst van art. 198 lid 2 Gemeentewet. Uiteraard schuilt er enige beoordelingsvrijheid in de zinsnede "[i]ndien de raad tot het oordeel komt...", maar dat neemt niet weg dat de maatstaf waarlangs die beoordeling tot stand komt, in de oorspronkelijke tekst van art. 198 lid 2 Gemeentewet toch echt een juridische is. Het vervolg van dit artikellid spreekt immers niet voor niets over de 'rechtmatige totstandkoming van baten, lasten en daarmee overeenstemmende balansmutaties die in de jaarrekening zijn opgenomen'. In de oorspronkelijke formulering kende art. 198 lid 2 Gemeentewet daarmee een duidelijke koppeling tussen het afgeven van een indemniteitsbesluit en het rechtmatigheidsoordeel. De minister ontkoppelt deze twee door het indemniteitsbesluit te ontdoen van zijn juridische karakter en het te definiëren als een 'politiek instrument om het college aan te spreken op onrechtmatigheden'. Toch kan deze koppeling niet zonder meer door de minister worden weggedefmieerd.

De politieke functie van indemniteitsbesluiten kwam overigens in de oorspronkelijke Memorie van Toelichting niet met zoveel woorden voor. Zij lijkt voort te vloeien uit de signaalfunctie. Waar de signaalfunctie eerst werd vertaald als 'het signaleren ("onder ogen zien") van onrechtmatigheden',1 lijkt het gaandeweg steeds meer te worden beschouwd als 'het afgeven van een politiek signaal aan de hand van een geconstateerde onrechtmatigheid'. Vanuit deze benadering is het niet verwonderlijk, dat het indemniteitsbesluit an sich wordt beschouwd als een politiek sanctiemechanisme.2 In de oorspronkelijke indemniteitsprocedure, waarin art. 198 lid 2 een duidelijke koppeling legde tussen het besluit van de gemeenteraad en het oordeel over de rechtmatigheid van de baten, lasten en de balansmutaties, was deze benadering bijzonder problematisch. Juist omdat indemniteitsbesluiten worden gezien als politieke sancties, is het begrijpelijk dat daardoor aarzeling ontstaat deze besluiten vast te stellen. Zeker in coalitieverhoudingen zal immers niet elke geconstateerde onrechtmatigheid als ernstig genoeg worden beschouwd om bestraffmg te rechtvaardigen. Om te voorkomen dat elke onrechtmatigheid moet worden bestraft, ontstaat vanzelf de behoefte allerlei politieke overwegingen te betrekken in het onrechtmatigheidsoordeel dat aan een indemniteitsbesluit ten grondslag ligt. Dit leidt tot een vervuiling van het rechtmatigheidsbegrip, waarvan de hierboven aangehaalde uitspraak van de regering een sprekend voorbeeld is. Als deze vervuiling nog beperkt zou blijven tot de controle door de gemeenteraad, zou er overigens nog niet zoveel aan de hand zijn. Extra problematisch is dat deze tendens — in weerwil van het hierboven geciteerde door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gewenste verschil tussen rechtmatigheidsoordelen van de accountant en de raad — lijkt door te werken naar de rechtmatigheidscontrole van de accountant. In het vorige hoofdstuk is al geconstateerd dat de accountant bij de beoordeling van de rechtmatigheid van begrotingsoverschrijdingen volgens de regering moet onderzoeken of een dergelijke begrotingsoverschrijding past binnen het door de raad geaccordeerde beleid. 3 Van de accountant wordt op die manier een onderzoek naar de politieke stellingnames binnen de raad gevraagd en dat lijkt mij een brug te ver.4 Na alle moeite die verschillende wet- en regelgevers zich getroost hebben om het rechtmatigheidsoordeel van de accountant op peil te krijgen, verwordt dit hierdoor in de finale fase van het proces van comptabele verantwoording uiteindelijk tot een politiek oordeel. Bovendien wordt het door de regering geïntroduceerde 'politieke rechtmatigheidsoordeel' naast de fmanciële en niet-fmanciële rechtmatigheid, de fouten, de onzekerheden in de controle, de kwalitatieve gebreken en de later in dit hoofdstuk te bespreken 'in rechte gebleken onregelmatigheden' — het zevende verschillende rechtmatigheidsoordeel dat in het kader van de rekeningprocedure kan worden geveld. De uitholling van het rechtmatigheidsbegrip is hiermee mijns inziens compleet.

Een bijkomend probleem is dat één van de belangrijkste bezwaren tegen de oorspronkelijke indemniteitsprocedure nog steeds overeind blijft. Immers, aan de letterlijke betekenis van indemniteit — het wegnemen van onrechtmatigheid van een financiële handeling — doet ook deze interpretatie van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geen recht.