3.8.4 Legaliteitsbeginsel

In de literatuur wordt algemeen aanvaard dat er een Europees legaliteitsbeginsel bestaat.1 Ook het Hof van Justitie heeft meerdere keren bepaald dat de EU wordt beheerst door de 'rule of law'.2 Verhoeven beschrijft dat evenwel grote verschillen bestaan tussen het legaliteitsbeginsel in de lidstaten en het Europese legaliteitsbeginsel.3 Het Europese legaliteitsbeginsel kan dan ook niet zomaar worden vereenzelvigd met de Nederlandse betekenis van het legaliteitsbeginsel.4 Om de verschillen tussen het Nederlandse en Europese legaliteitsbeginsel te kunnen duiden, wordt in deze paragraaf eerst kort ingegaan op de Nederlandse betekenis van het legaliteitsbeginsel.

In de Nederlandse juridische literatuur worden verschillende functies van het legaliteitsbeginsel onderscheiden.5 Voor dit onderzoek is een viertal functies relevant. Allereerst noem ik de functie van legitimiteit. Het legaliteitsbeginsel garandeert dat burgers alleen door de overheid kunnen worden gebonden op basis van regels die met medewerking van een gekozen vertegenwoordiging van het volk tot stand zijn gekomen.6

Ten tweede kan worden gewezen op de attributiefunctie, hetwelk inhoudt dat autoriteiten alleen de bevoegdheden mogen uitoefenen die aan hen bij wet zijn toegekend.7 In beginsel dient elk overheidsoptreden te berusten op een wettelijke grondslag.8 In dat kader wijst de wet de autoriteiten aan en besluit welke bevoegdheden aan hen worden toegekend9

Ten derde vervult het legaliteitsbeginsel een regulerende functie. Dit betekent dat het legaliteitsbeginsel de bevoegdheidsuitoefening door het bestuur reguleert.10 Het stelt grenzen aan deze bevoegdheidsuitoefening, voornamelijk in de bepaling waarin de bevoegdheid is neergelegd. Ook het specialiteitsbeginsel, de fundamentele rechten en algemene rechtsbeginselen limiteren de uitoefening van bevoegdheden door autoriteiten.11 De tweede en derde functie tezamen zijn te vatten onder het beginsel van 'wetmatigheid van bestuur'.12 Dit beginsel houdt in dat het bestuur in beginsel alleen kan binden op basis van bevoegdheden die berusten op een wettelijke grondslag en dat het bestuur zich ook houdt aan de wet.13 Daarbij komt aan de wetten in formele zin, afkomstig van de democratische gelegitimeerde wetgever, het primaat toe.14 De door het bestuur vastgestelde regels mogen derhalve niet in strijd zijn met de wetten in formele zin.15

De laatste functie van het legaliteitsbeginsel die hier wordt besproken is het bevorderen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid.16 Wanneer het handelen van het bestuur is gebaseerd op een wettelijke grondslag en daardoor wordt genormeerd, wordt de rechtszekerheid van burgers vergroot en wordt gewaarborgd dat burgers gelijk worden behandeld.

De voormelde functies van het Nederlandse legaliteitsbeginsel zijn niet allemaal één op één op Eu-niveau te ontwaren. Omdat bijvoorbeeld het Europees Parlement ook na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon geen volledige wetgevende bevoegdheid heeft, is de legitimerende functie van het legaliteitsbeginsel Unierechtelijk betrekkelijk. Omdat daarom op Eu-niveau geen wetten in formele zin kunnen worden aangenomen, is het voorts lastig om te spreken van het primaat van de wet en kan Unierechtelijk geen sprake zijn van een wettelijke grondslag in een formele wet.17 Verder gaat het in de Unierechtelijke context wat het legaliteitsbeginsel betreft niet eerst en vooral om de bescherming van burgers, maar om de bevoegdheidsverdeling tussen de EU en de lidstaten.18 Het Europese legaliteitsbeginsel is dan ook aangepast aan de Europese condities.19

Het voorgaande betekent niet dat op Eu-niveau geen aspecten van het legaliteitsbeginsel zijn terug te vinden. Allereerst is ook in Eu-verband sprake van een normenhiërarchie.20 Bovenaan staan het VEU, het VWEU en het Handvest van de Grondrechten.21 Direct daarna volgen de algemene Europese rechtsbeginselen.22 Het secundaire Europese recht — verordeningen, richtlijnen en besluiten — moeten met deze verdragen, het Handvest en de algemene rechtsbeginselen in overeenstemming zijn. Ook binnen het secundaire Europese recht bestaat een hiërarchie van normen. Deze normenhiërarchie volgt sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon uit artikel 288 VWEU en verder.23 Voorop staan de verordeningen, richtlijnen en besluiten die worden aangenomen door de Raad in samenwerking met het Europees Parlement. Het gaat hier om de zogenoemde wetgevingshandelingen.24 Daaraan ondergeschikt zijn de daarop berustende gedelegeerde verordeningen, richtlijnen en besluiten van de Europese Commissie.25 Het gaat hierbij om niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking. De bevoegdheid van de Europese Commissie om dergelijke handelingen vast te stellen moet zijn gelegen in een wetgevingshandeling en kan alleen zien op de aanvulling of wijziging van bepaalde niet-essentiële onderdelen van de wetgevingshandeling.26 Het is ook mogelijk dat de Europese Commissie of de Raad op grond van artikel 291 VWEU uitvoeringshandelingen vaststelt; ook hierbij kan het gaan om een verordening, richtlijn of besluit. Ook deze uitvoeringshandelingen dienen in overeenstemming te zijn met zowel primair Eu-recht als de wetgevingshandelingen.27

Het legaliteitsbeginsel komt voorts tot uitdrukking in het attributiebeginsel dat is neergelegd in artikel 5, eerste lid, VEU. Dit beginsel houdt in dat de EUinstellingen alleen regels kunnen maken en op kunnen treden op grond van bevoegdheden die de lidstaten uitdrukkelijk aan de EU hebben toegekend.28 Bevoegdheden die in de Verdragen niet aan de Unie zijn toegedeeld, behoren toe aan de lidstaten.29 Uit dit beginsel kan het vereiste van een wettelijke grondslag worden afgeleid.30 Verhoeven laat zien dat dit vereiste zoals blijkt uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie tot doel heeft de balans te verzekeren tussen de instellingen van de EU en niet ziet op de bescherming van individuen.31 Aangenomen wordt echter dat het vereiste ook inhoudt dat de EU alleen tegenover een lidstaat of particulier kan optreden indien daarvoor een duidelijke bevoegdheidsgrondslag bestaat.32 Dit wordt in de literatuur afgeleid uit het arrest Hoechst33' In dit arrest overweegt het Hof van Justitie dat 'in de rechtstelsels van alle lidstaten ingrepen in de privésfeer van ieder persoon, of het nu gaat om een natuurlijke of rechtspersoon, een wettelijke grondslag moeten hebben en gerechtvaardigd moeten zijn om redenen bij de wet voorzien en dat die rechtstelsels derhalve, zij het volgens verschillende modaliteiten, bescherming bieden tegen ingrepen die willekeurig of onredelijk zouden zijn´34 Zulk een bescherming moet dan ook worden aangemerkt als een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht, aldus het Hof van Justitie. Hoewel het in deze zaak ging om de uitoefening van de controlebevoegdheden van de Commissie waarbij de grondrechten werden beperkt, wordt ervan uitgegaan dat het legaliteitsbeginsel in deze betekenis een ruimere strekking heeft.35

In het Handvest van de Grondrechten is de eis van de wettelijke grondslag alleen wat betreft het strafrecht gecodificeerd.36 Op grond van artikel 51 van het Handvest geldt deze eis ook voor de lidstaten, namelijk wanneer zij het Eu-recht uitvoeren.37

Ook buiten het strafrecht komt de eis van de wettelijke grondslag betekenis toe. In het kader van de Europese subsidies kan allereerst worden gewezen op artikel 49 van het Financieel Reglement waarin is bepaald dat als uitgangspunt heeft te gelden dat de besteding van Eu-gelden door de Europese Commissie is gebaseerd op een basisbesluit.38 Uit de Verordening nr. 2988/95 en de jurisprudentie van het Hof van Justitie volgt verder dat de eis van de wettelijke grondslag ook geldt in het kader van het opleggen van administratieve sancties.39 Wil op grond van een bepaling in een Europese subsidieverordening een administratieve sanctie kunnen worden opgelegd, dan dient deze wettelijke grondslag op grond van het rechtszekerheidsbeginsel voldoende duidelijk te zijn.40