5.4.2 Europese eisen aan de subsidieverdelingssystematiek

In deze paragraaf wordt bezien welke systematiek nationale uitvoeringsorganen ingevolge de Europese subsidieregelgeving moeten toepassen bij de verdeling van Europese subsidies. Voor de verdeling van schaarse Europese subsidies zijn verschillende systemen denkbaar, zoals een 'wie het eerst komt, het eerst maalt'-systeem, een tenderprocedure, een loting of een evenredige verdeling van de Europese subsidies over alle aanvragen.1

Ten aanzien van de Europese subsidies die door nationale agentschappen op grond van de programma's Een Leven Lang Leren en Jeugd in Actie aan eindontvangers worden verstrekt, is expliciet voorgeschreven dat zij moeten worden verdeeld door middel van een tenderprocedure.2 Voor deze Europese subsidies gelden dezelfde regels als voor Europese subsidies die rechtstreeks door de Europese Commissie en Europese uitvoerende agentschappen worden verstrekt. Een tenderprocedure betekent ook Europeesrechtelijk dat alleen die aanvragen worden gehonoreerd die na onderlinge vergelijking op bepaalde toekenningscriteria als de besten uit de bus komen.3 In de Nederlandse literatuur wordt de tenderprocedure ook wel 'beauty contes t' genoemd.4 De tenderprocedure wordt vrijwel geheel door de gidsen voor nationale agentschappen en de jaarlijkse programmagidsen voor Een Leven Lang Leren en Jeugd in Actie gereguleerd. Zo is bijvoorbeeld in het kader van de indiening van de aanvraag bepaald dat het poststempel doorslaggevend is voor de vraag of een aanvraag op tijd is ingediend.5

Voor de Europese subsidies die in gedeeld beheer worden verstrekt, is in veel gevallen voorgeschreven dat het nationale uitvoeringsorgaan de procedures instelt voor de selectie van projecten die voor subsidies in aanmerking komen.6 Hieronder valt ook de wijze van verdeling van de schaarse Europese subsidies. Een voorgeschreven specifiek verdeelsysteem valt hieruit echter niet af te leiden. In de Europese subsidieregelgeving inzake de migratiefondsen is wel bepaald dat een beoordeling op kwaliteit dient plaats te vinden.7 Hoewel alleen in tenderprocedures de kwaliteit van de aanvragen met elkaar worden vergeleken, is een beoordeling op kwaliteit ook mogelijk in andere verdeelsystemen. In een 'wie het eerst komt, het eerst maalt'-systeem kunnen bijvoorbeeld kwalitatieve drempelcriteria worden gehanteerd. In de Europese subsidieregelgeving inzake de migratiefondsen, de structuurfondsen, het Europees Visserijfonds en het ELFPO — dit zijn de Europese subsidies die in gedeeld beheer worden verstrekt — is, anders dan ten aanzien van de Europese subsidies die in het kader van Een Leven Lang Leren en Jeugd in Actie worden verstrekt, thans dus geen expliciete verplichting neergelegd om een tenderprocedure te hanteren.

In het kader van de verdeling van EOGFL-O — de voorloper van het ELFPO heeft het Hof van Justitie in het arrest JK Otsa Talu overwogen dat de lidstaten zich ervoor moeten inspannen dat zij aan iedere in aanmerking komende aanvrager een Europese subsidie kunnen verlenen.8 Uit hetzelfde arrest blijkt dat dit lastig kan zijn, zeker als de lidstaat onvoldoende middelen heeft om de vereiste nationale cofinanciering te financieren. In dat geval is het volgens het Hof van Justitie geoorloofd dat het nationale uitvoeringsorgaan de kring van eindontvangers beperkt tot alleen die landbouwers die het vorige begrotingsjaar ook een Europese subsidie hebben ontvangen.9 Ook uit de Europese jurisprudentie kan dus geen voorkeur voor een van de voormelde verdeelsystemen worden afgeleid.

Het voorgaande duidt erop dat het de EU niet uitmaakt door middel van welk systeem de Europese subsidies die in gedeeld beheer worden verstrekt worden verdeeld. Alle voormelde verdeelsystemen lijken dan ook tot de mogelijkheden te behoren. Zoals in de volgende paragrafen aan de orde komt, valt er veel voor te zeggen dat het verdeelsysteem wel moet voldoen aan de eisen die voortvloeien uit de beginselen van transparantie, onpartijdigheid en gelijkheid. Deze beginselen zeggen echter niets over het verdeelsysteem, slechts over de uitvoering daarvan.10

De conclusie dat nationale uitvoeringsorganen bij de verstrekking van Europese subsidies in gedeeld beheer geen tenderprocedure zouden moeten hanteren, kan echter niet in alle gevallen worden getrokken. Uit de toelichting op de Nederlandse besluiten waarin voor de verdeling van ESF-subsidies Comités van Experts worden ingesteld, blijkt namelijk dat de Europese Commissie van mening is dat de selectiemethoden 'wie het eerst komt, het eerst maalt' en/of 'loting' in het kader van ESF in beginsel niet zijn toegestaan.11 Waarop de Europese Commissie dit standpunt baseert en of dit standpunt ook voor andere Europese subsidies geldt, wordt niet expliciet duidelijk gemaakt. Het standpunt is wel begrijpelijk. Alleen in een tenderprocedure is immers gegarandeerd dat kwalitatief de beste projecten een Europese subsidie ontvangen. Hoewel in een 'wie het eerst komt, het eerst maalt'-systeem wel op kwaliteit kan worden getoetst, vindt geen onderlinge vergelijking plaats tussen de verschillende projecten. De EU vindt het belangrijk dat alleen de beste projecten worden geselecteerd, hetgeen ook blijkt uit het feit dat voor de verdeling van de Europese subsidies die door de Europese Commissie worden verstrekt het gebruik van een tenderprocedure is voorgeschreven.

Het voormelde Commissiestandpunt ten spijt, vooralsnog bevat de Europese subsidieregelgeving voor de verdeling van Europese subsidies in gedeeld beheer geen verplichting om een tenderprocedure te gebruiken. Om te bewerkstelligen dat nationale uitvoeringsorganen ook bij de verdeling van deze Europese subsidies een tenderprocedure zullen hanteren, zal de EU daartoe regelgeving moeten vaststellen.