4.3.1 De introductie in 1964

In 1964 werd in de Gemeentewet de mogelijkheid geïntroduceerd om binnengemeentelijk te decentraliseren door middel van het instellen van commissies. De regering hoopte hiermee drie doelen te bereiken, waarvan de eerste twee ook aan veel hedendaagse democratische initiatieven ten grondslag liggen. Men wilde allereerst de relatie tussen bestuurders en bestuurden versterken door voor die laatsten meer mogelijkheden te creëren om binnen het gemeentebestuur actief te zijn. De gedachte was dat als meer burgers zouden kunnen participeren in het gemeentebestuur, de belangstelling en het begrip voor het werk van dat bestuur zouden toenemen. Daarnaast wilde men door burgers bij het bestuur te betrekken de in de maatschappij aanwezige bestuurskracht en kennis aanwenden voor de publieke zaak. Verder hoopte men dat binnengemeentelijk decentralisatie zou leiden tot een vermindering van de werkdruk van raadsleden, die het met de groei van de verzorgingsstaat alleen maar drukker hadden gekregen. Veel gemeentebesturen streefden deze doelstellingen al na vóór de introductie van het commissiestelsel, maar waren daarvoor aangewezen op privaatrechtelijke constructies. De wetswijziging moest hen de beschikking geven over publiekrechtelijke middelen. Daarvan werd aangegeven dat deze de voorkeur verdienden boven privaatrechtelijke vormen, tenzij privaatrechtelijke constructies in het bijzonder aangewezen moesten worden geacht om het openbare belang te dienen.1

Met de wetswijziging werden er vier soorten commissies geïntroduceerd. Er was een variant om territoriaal te decentraliseren, waarbij aan wijkraden werd gedacht, en een variant voor functionele decentralisatie, die bijzondere raden werden genoemd.2 Daarnaast kon de raad vaste adviescommissies voor het college en/of de burgemeester instellen en konden het college en de burgemeester zelf ook eigen adviescommissies in het leven roepen. De nadruk werd in het wetsvoorstel vooral gelegd op de territoriale en functionele commissies. Aan deze commissies konden door de raad bevoegdheden van zowel de raad als het college worden overgedragen. Vier bevoegdheden waren daarbij van overdracht uitgesloten: het vaststellen van de begroting, het vaststellen van de rekening, het vaststellen van verordeningen door straf of dwang te handhaven en het heffen van belastingen.3 In het huidige artikel 156 lid 2 zijn deze beperkingen nog steeds terug te vinden. Bevoegdheden van de burgemeester waren geheel uitgesloten van overdracht aan commissies. Vooral van functionele commissies had men hoge verwachtingen omdat men ervan uitging dat burgers eerder bereid zouden zijn op een deelterrein bij te dragen aan het werk van een commissie wanneer deze daadwerkelijk over bevoegdheden zou beschikken.

In het wetsvoorstel waren geen bepalingen opgenomen over de samenstelling van de verschillende commissies. De regering wilde daarmee gemeenteraden zoveel mogelijk vrijheid geven om zelf te bepalen hoe en met wie de commissies gevuld zouden worden.4 Commissies mochten zodoende op allerlei wijzen worden samengesteld, waarbij het zelfs mogelijk was een commissie geheel uit niet-ingezetenen van de gemeente te laten bestaan. Wel moest de raad, voor zover dat in verband met de aard en omvang van overgedragen (niet-adviserende) bevoegdheden nodig was, een regeling treffen voor de werkwijze van de commissie, de openbaarheid van vergaderingen, de voorbereiding, de uitvoering en de openbaarmaking van besluiten van de commissie, het toezicht van de raad of van het college op de uitoefening van bevoegdheden door de commissie, de verhouding van de toegekende bevoegdheden tot die van de andere organen van de gemeente, en de verantwoording aan de raad. De gedeputeerde staten werden belast met het toezicht op deze regelingen.5

Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer plaatsten een aantal leden kritische kanttekeningen bij elementen van het wetsvoorstel. Sommigen meenden dat het wetsvoorstel een ingrijpende wijziging aanbracht op het uitgangspunt dat het bestuur in gemeenten werd uitgeoefend door gekozen raadsleden die om de vier jaar verantwoording aflegden aan de ingezetenen.6 Zoals gezegd hoefden raadsleden namelijk geen onderdeel uit te maken van commissies met bevoegdheden. Daarnaast waren sommige leden bezorgd over de uniformiteit van het gemeentebestuur in Nederland en de eenheid van beleid binnen gemeenten. Zij vroegen zich af of de mogelijkheid tot het instellen van functionele en territoriale commissies niet zou leiden tot een versplintering van gemeentelijk beleid en tot afstemmingsproblemen.7 De reactie van minister van Binnenlandse Zaken Toxopeus op het eerste bezwaar was tweeledig. Enerzijds vond er volgens hem feitelijk al overdracht plaats van bestuursbevoegdheden aan niet-gekozenen doordat gemeenten gebruikmaakten van privaatrechtelijke constructies om burgers bij het bestuur te betrekken.8 Anderzijds meende hij dat het betrekken van burgers bij het bestuur en het zodoende aanwenden van in de maatschappij aanwezige kennis en expertise onvermijdelijk met zich meebracht dat bestuursbevoegdheden deels in de handen van niet-gekozenen zouden komen te liggen.9 Tegen het bezwaar van potentiële versplintering van het gemeentelijk beleid bracht de minister eveneens twee punten naar voren. Hij meende dat de raad en het college zelf konden waken tegen versplintering doordat zij belast waren met het toezicht op de commissies en de commissies zelf verantwoording moesten afleggen aan de raad.10 Daarnaast, en veelzeggend, meende hij dat er specifiek in het geval van territoriale decentralisatie niet voor versplintering gevreesd hoefde te worden omdat hij het simpelweg niet zag gebeuren dat een wijkraad van een stadsdeel een geheel ander beleid zou voeren dan de gemeenteraad zelf. Hij zag niet in hoe een gemeenteraad dit zou kunnen dulden. Volgens de minister lag dit anders wanneer het een dorpskern betrof aan de rand van een gemeente, maar dan verdiende het überhaupt de voorkeur om daar een afzonderlijke gemeente van te maken.11 Met andere woorden, van territoriale decentralisatie werd niet verwacht dat het een grote vlucht zou nemen. Kamerleden moeten daar hetzelfde over gedacht hebben. De verplichting die de Kamer per amendement aannam om minimaal één raadslid te laten verkiezen in commissies, gold namelijk alleen voor functionele commissies.12 Overigens werd tijdens de parlementaire behandeling verder geen aandacht besteed aan het bezwaar dat het commissiestelsel afbreuk zou doen aan de uniformiteit van het gemeentebestuur in Nederland. Blijkbaar achtte de regering en de meerderheid van de Kamers de introductie van het commissiestelsel geen inbreuk op die uniforme bestuursstructuur. Daar valt wat voor te zeggen aangezien elke gemeente in Nederland op dezelfde wijze gebruik kon gaan maken van de commissies. Anderzijds kan toch ook niet anders geconcludeerd worden dan dat het commissiestelsel, doordat er geen commissies verplicht werden voorgeschreven, wel degelijk de mogelijkheid opende, hoe beperkt ook, tot institutionele differentiatie tussen gemeenten.

Ten Berge schreef in zijn proefschrift uit 1978 dat er oorspronkelijk communalistische13 en corporatistische drijfveren achter de invoering van het commissiestelsel zaten. De bepalingen over territoriale commissies hadden een communalistische achtergrond, terwijl in de bepalingen over functionele commissies het corporatistische gedachtegoed te herkennen was.14 Hij merkte op dat de steun voor deze ideologieën ten tijde van de parlementaire behandeling wel al sterk op zijn retour was. De bepalingen die uiteindelijk in de Gemeentewet terechtkwamen, waren dan ook volgens hem van ideologie ontdaan en hadden vooral een technisch karakter.15 Dit kan gezien de tekst van de bepalingen en de parlementaire behandeling van de wet alleen maar beaamd worden. Met de invoering ervan heeft de wetgever de gemeenteraad een instrument willen geven om uiteenlopende problemen naar eigen inzicht op te lossen, zonder daarbij normatief te willen sturen. Zoals we zullen zien, heeft het commissiestelsel ook later nooit een normatieve lading gekregen, maar is de wetgever zich op organisatorisch vlak wel richtinggevender gaan opstellen.