Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/3.4.4.3:3.4.4.3 Gelede normstelling

Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/3.4.4.3

3.4.4.3 Gelede normstelling

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Algemeen

In deze paragraaf wil ik aandacht besteden aan een in het omgevingsrecht frequent toegepaste1 categorie van typisch juridische systeemcriteria. Het gaat daarbij om het principe van hiërarchie van wetgeving2 of de gelede normstelling3:

-

wet in formele zin. Een wet in formele zin is het document dat volgens de in de Grondwet omschreven procedure tot stand wordt gebracht door Regering en Staten-Generaal gezamenlijk;4

-

algemene maatregel van bestuur. Artikel 89 lid 1 Grondwet noemt de algemene maatregel van bestuur als algemene regeling. Deze wordt vastgesteld bij koninklijk besluit. In het algemeen berust een algemene maatregel van bestuur op een wet, maar dat hoeft niet. Dan is sprake van een zelfstandige algemene maatregel van bestuur;5

-

ministeriële regeling. Ministeriële regelingen zijn algemeen verbindende voorschriften die zijn vastgesteld door een minister of staatssecretaris. Veerman noemt een beleidsmatig voordeel van ministeriële regelingen dat er weinig externe controle op is; ook de rechter kan weinig meer dan de regeling toetsen aan de grondslag. Vanuit een juridische invalshoek en de waarden die daaraan verbonden zijn, zijn deze regelingen er volgens Veerman echt voor de details.6

Een recent voorbeeld in het omgevingsrecht moge zulks verduidelijken. De op 1 oktober 2010 in werking getreden Wabo is verder uitgewerkt in het Besluit omgevingsrecht (Bor), dat weer is uitgewerkt7 in de ministeriële Regeling omgevingsrecht (Mor). Daarnaast bevat deze Regeling ook regels die een directe uitwerking vormen van de Wabo.8

Zo bepaalt artikel 2.4 lid 2 Wabo dat bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat Gedeputeerde Staten bevoegd gezag zijn om op een aanvraag om omgevingsvergunning te beslissen als het gaat om een project

dat in hun provincie in hoofdzaak zal worden uitgevoerd. Het betreft hier een uitzondering op de hoofdregel in artikel 2.4 lid 1 Wabo dat B en W bevoegd gezag zijn. Artikel 2.4 lid 2 Wabo is uitgewerkt in het Besluit omgevingsrecht. Artikel 3.3 lid 1 Bor bepaalt in welke gevallen Gedeputeerde Staten bevoegd gezag zijn.

Een ander voorbeeld van gelede normstelling in het omgevingsrecht betreft het op de Wet milieubeheer gebaseerde9 Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer,10 dat is uitgewerkt in de ministeriële Regeling algemene regels voor inrichtingen milieubeheer.11

Bestuurlijke overwegingen

Het gebruik van gelede normstelling kan een aantal voordelen hebben. Met name Veerman noemt een aantal voordelen voor de wetgever.

Volgens Veerman is delegatie onder meer een bestuurlijke kwestie omdat het primair verband houdt met het bestuur van het land.12 Hij noemt vijf bestuurlijke overwegingen voor delegatie:

-

De eerste reden is dat de organen van de wetgevende macht zoveel te doen hebben dat eenvoudigweg niet alles bij wet kan worden vastgesteld.13 Er is te weinig capaciteit. Delegatie bevordert een doelmatige werkverdeling tussen regering en parlement.

-

Een tweede reden is de behoefte aan flexibiliteit en slagvaardigheid, waarbij moet worden gedacht aan de aanpassing van regels aan snel veranderende omstandigheden. De slagvaardigheid kan ook een financiële achtergrond hebben; bezuinigingen zijn bijvoorbeeld moeilijker te realiseren als de bekostiging is vastgelegd in de wet.

-

Een derde reden is wat Veerman de verplaatsingsreden noemt. De verschillen van mening over de inhoud van wetgeving kunnen zo groot zijn dat de ministers en departementen het onderling niet eens worden. Om voortgang in het wetgevingsproces te houden, wordt het litigieuze onderwerp verplaatst naar een algemene maatregel van bestuur en dus naar de toekomst.14

-

Een vierde reden voor delegatie is het machtsmotief: bewindslieden willen de vinger aan de pols houden.

-

Ten slotte kan men volgens Veerman willen experimenteren.

Juridische overwegingen

Veerman noemt verder een drietal principiële juridische overwegingen bij delegatie:15

-

Het democratisch beginsel brengt mee dat de wetgever zoveel mogelijk de inhoudelijke onderwerpen in de wet regelt.16

-

De leer der machtenscheiding brengt mee dat regelgeving en uitvoering niet in één hand zijn ondergebracht.

-

Het rechtszekerheidsargument: door de gelede normstelling raakt het overzicht mogelijk zoek. Hierbij merk ik op, dat het overzicht ook zoek kan raken als niet wordt overgegaan tot gelede normstelling. Dat zou mijns inziens het geval zijn geweest als de bepalingen in het Besluit omgevingsrecht en de Regeling omgevingsrecht integraal in de Wabo zouden zijn opgenomen.17

Relevantie wetssystematische plaats

Ten slotte vraag ik in dit verband nog aandacht voor een aspect waarvan ik de indruk heb dat daarmee niet altijd rekening wordt gehouden. Het gaat om het punt dat louter reeds de wetssystematische plaats van een wettelijke bepaling de feitelijke werkzaamheid daarvan kan verhogen of daaraan juist afbreuk kan doen.18 Daarbij gaat het niet alleen om de opzoekbaarheid en kenbaarheid van een norm, die zoals hiervoor in paragraaf 3.2.5 reeds is opgemerkt, afhankelijk is van de plaats van een norm in een wetssysteem. Noll schrijft in dit verband dat 'auch der Zugang zum allgemeinen Rechts-bewuBtsein und dessen Beeinflussung vom systematischen Zusammenhang und gesetzlichen Kontext bestimmt werden, in welchem die Norm sich befindet. Schon der Ausdruck 'Nebengesetz' laBt auf die Tatsache schlieBen, daB zumindest im BewuBtsein der Juristen die darunter eingeordneten Normen weniger zentrale Stellung einnehmen als die in de Hauptkodifika-tionen enthaltenen Rechtssatze.'19 Naar mijn oordeel wijst hij daar op een belangrijk punt. Normen die in een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling zijn neergelegd kunnen in de praktijk vanwege die wetssystematische plaats al snel worden beschouwd als van minder gewicht. Een belangrijke aanleiding voor die gedachte lijkt mij, dat dergelijke normen vaak juist op die plaatsen zijn terechtgekomen vanwege het feit dat ze dan sneller en eenvoudiger kunnen worden aangepast. Door normen vast te leggen op een wetssystematische plaats waarin wijzigingen moeilijker kunnen worden gerealiseerd, lijkt de wetgever ook te kennen te geven dat hij die normen van groter gewicht acht. Illustratief voor die gedachte zijn grondwettelijkenormen, die slechts via een zware procedure kunnen worden gewijzigd.20

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.