II.5.6.1 De verschillende verschijningsvormen van het motiveringsbeginsel

Het motiveringsbeginsel dat in deze paragraaf centraal staat, kent in het Nederlandse (bestuurs)recht verschillende ongeschreven en geschreven verschijningsvormen. Zo vormt het een algemeen erkend beginsel van behoorlijke rechtspleging, waaruit voortvloeit dat de (bestuurs)rechter zijn uitspraak deugdelijk dient te motiveren.1 Voorts vloeit deze motiveringsplicht voor de rechterlijke macht en ook de overige bestuursrechters voort uit artikel 121 Grondwet.2 De plicht tot motiveren voor de rechter heeft daarnaast ook nog een Europese grondslag, aangezien het EHRM een zodanige plicht heeft afgeleid uit het in artikel 6 EVRM neergelegde recht op een eerlijk proces.3 Het motiveringsbeginsel is voor de bestuursrechter in de Awb onder meer uitgewerkt in artikel 8:77 eerste en tweede lid.4 Deze bepalingen bevatten de verplichting voor de rechter om de gronden van zijn beslissing in de (schriftelijke) uitspraak te vermelden alsook de verplichting om bij de gegrondverklaring van een beroep aan te geven welke geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel geschonden wordt geacht.

Een motiveringsplicht geldt echter niet uitsluitend voor de bestuursrechterlijke instanties. De (bestuurs)rechter is immers niet het enige orgaan of primaire orgaan dat (publiekrechtelijke) beslissingen kan nemen die van invloed zijn op de rechtspositie van een burger; dat kan te meer van het bestuur gezegd worden. Voor in beginsel alle beslissingen van overheidsorganen die rechtsgevolgen hebben voor de burger geldt dat deze met redenen omkleed dienen te zijn.5 Dat betekent dat ook de wetgever en het bestuur niet gevrijwaard zijn van een motiveringsplicht. Zoals Waaldijk heeft uiteengezet, wordt thans voor de wetgever op basis van het geschreven maar ook ongeschreven recht verscheidene motiveringsplichten aangenomen en kan gesproken worden van "een in de literatuur erkend beginsel (van behoorlijke wetgeving) dat wetgeving gemotiveerd moet worden door vermelding van het doel van de wet en door bespreking (...) van de overwegingen die geleid hebben tot de voornaamste in de wet gemaakte keuzen".6

Voor bestuursorganen wordt de verplichting tot motivering van besluiten reeds geruime tijd erkend. De grondslag daarvoor is het motiveringsbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur dat in alle fasen van de bestuurlijke besluitvorming in acht genomen moet worden.7 In de literatuur wordt ten aanzien van de bestuurlijke besluitvorming veelal een onderscheid gemaakt tussen het formele motiveringsbeginsel en het materiële motiveringsbeginsel.8 Het formele motiveringsbeginsel houdt in dat sprake moet zijn van een kenbare motivering. Onder het materiële motiveringsbeginsel wordt gewoonlijk verstaan dat een besluit een deugdelijke en draagkrachtige motivering dient te bevatten. Het laatste omvat in elk geval de volgende deeleisen: een juiste feitelijke grondslag, een begrijpelijke redenering, een juiste interpretatie van het wettelijk (en/of beleids-) kader en een juiste kwalificatie van de feiten.9 De wetgever onderscheidt twee aspecten die onder het materiële motiveringsbeginsel vallen: een juiste vaststelling van de feiten en het aspect dat die vaststelling van de feiten moet leiden tot de genomen beslissing.10

Het motiveringsbeginsel (in beide varianten: formeel en materieel) is als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur van toepassing op zowel de primaire besluitvormingsfase als de bestuurlijke voorprocedures. Voor primaire besluiten zijn thans in artikel 3:46 en 3:47 van de Awb de motiveringseisen uitgewerkt. Deze bepalingen vormen de neerslag van het motiveringsbeginsel als — tot enige tijd geleden ongeschreven — algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.11 Ook voor de bestuurlijke voorprocedures geldt het motiveringsbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur en zijn de daaruit voortvloeiende motiveringsplichten thans neergelegd in de Awb. Zo bepalen artikel 7:12 en 7:26, eerste lid, van de Awb dat de beslissing op bezwaar of op het beroep een deugdelijke motivering dient te bevatten die bij de bekendmaking van het besluit moet worden vermeld.12 Voor de bestuurlijke voorfasen na het primaire besluit is een afzonderlijke motiveringsplicht neergelegd in de daarop betrekking hebbende afdelingen van de Awb en zijn artikel 3:46 en 3:47 Awb expliciet niet van toepassing verklaard in artikel 7:14 en 7:27 Awb. Daartoe is besloten omdat deze bepalingen (en de overige bepalingen van hoofdstuk 4 van de Awb waarin de motiveringsplicht ten tijde van de eerste tranche van de Awb was opgenomen) in dezelfde onderwerpen voorzagen als waarvoor in de hoofdstukken 6 en 7 van de Awb reeds regels waren opgenomen en die regels zijn voor een deel gedetailleerder aldus de wetgever.13 Om misverstanden te voorkomen over de vraag of artikel 7:12 Awb derogeert aan de bepalingen in hoofdstuk 3, is besloten om onder meer artikel 3:46 en 3:47 Awb niet van toepassing te verklaren. Voor administratief beroep geldt hetzelfde op grond van artikel 7:27, eerste lid, van de Awb.14

In het bovenstaande is reeds gebleken dat in beginsel voor alle overheidsorganen, ongeacht of het nu gaat om de wetgever, het bestuur of de (bestuurs)rechter, een plicht tot motiveren bestaat van beslissingen die gevolgen kunnen hebben voor de rechtspositie van de burger. Het motiveringsbeginsel is een algemeen rechtsbeginsel waarvan de reikwijdte derhalve niet beperkt is tot handelingen van enkele overheidsorganen.15 Het beginsel heeft een algemene gelding. Wel kent het motiveringsbeginsel als algemeen rechtsbeginsel subcategorieën die specifiek zien op de bevoegdheidsuitoefeningen van de verschillende organen, zoals het bestuur en de rechter, in de vorm van een beginsel van behoorlijk bestuur en een beginsel van behoorlijke rechtspleging.16 Voor het bestuursrecht volgt hieruit dat het motiveringsbeginsel van betekenis is in het kader van alle stadia waarin een besluit van het bestuur zich bevindt. Voor elk van de drie fasen, te weten de primaire besluitvormingsfase, de voorprocedures bij het bestuur en de fase bij de bestuursrechter, in de gehele procedure inzake de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid door een bestuursorgaan bestaat (op grond van de Awb) derhalve voor de verschillende organen een (afzonderlijke) plicht tot motivering van beslissingen die rechtsgevolgen kunnen hebben voor de burger. Deze plicht tot motiveren wordt — afgezien van de verschillende wettelijke grondslagen — echter niet voor al deze organen herleid tot dezelfde (sub)grondslag. Voor de primaire en secundaire fase in de besluitvorming geldt het motiveringsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur als (voornaamste) grondslag, terwijl voor de bestuursrechter het motiveringsbeginsel als beginsel van behoorlijke rechtspleging (alsmede op grond van artikel 6 EVRM) geldt. Nu de grondslag voor de motiveringseisen verschilt, is ook goed mogelijk dat de motiveringsplichten in de bestuurlijke fasen niet exact dezelfde strekking hebben of op dezelfde wijze concreet uitwerken als in de rechterlijke fase. Het is denkbaar dat de motiveringsplicht in het kader van bestuurlijke besluitvorming een andere invulling krijgt — zowel in de primaire besluitvormingsfase als de bestuurlijke voorfase — dan in het kader van de rechterlijke fase. De motiveringsplicht voor het bestuur ziet immers op iets anders, een besluit, dan de motiveringsplicht voor de rechter, de uitspraak. De rechter heeft als taak het besluit te toetsen en zijn oordeel daaromtrent in de uitspraak neer te leggen. Het bestuur behoort een beslissing te nemen waarmee de rechtspositie van de betrokken belanghebbende(n) bepaald wordt. Anderzijds kan het ook zo zijn dat gelet op het rechtsbeschermingskarakter van zowel de voorprocedures alsook de rechterlijke fase de daarvoor geldende motiveringseisen onderling meer gelijkenis vertonen dan die voor de primaire fase in de besluitvorming en de voorfasen. Daarbij kan gedacht worden aan de omstandigheid dat in het kader van de motiveringsplicht in de voorprocedure en in de fase van beroep bij de bestuursrechter meer dan in de primaire fase van de besluitvorming de nadruk ligt op de beoordeling van dan wel weerlegging van de aangedragen bezwaar- of beroepsgronden (als ook de gronden in verweer). De motiveringsplicht voor het bestuur zou in de voorprocedure meer in het teken kunnen staan van een dergelijke reactieplicht en de rechtsbescherming die geboden moet worden dan wellicht in de primaire besluitvormingsfase het geval is.

De vragen die in de onderstaande paragrafen beantwoord dienen te worden, zijn derhalve welke motiveringseisen aan de bestuurlijke besluitvorming in de voorprocedures gesteld worden. Daarnaast wordt ook meegenomen of er in dat opzicht een onderscheid gemaakt wordt tussen de primaire en secundaire fase van de besluitvorming en of dat onderscheid gerechtvaardigd is. Ook wordt bezien of en in hoeverre deze motiveringeisen gelijkenis vertonen of zouden moeten vertonen met de eisen die in dat kader aan rechtspraak gesteld worden. De omstandigheid dat de motiveringsplicht wellicht niet in elke fase dezelfde inhoud heeft voor de daarbij betrokken organen, doet aan de algemene gelding van dat beginsel (in het bestuursrecht) niets af. Omdat het motiveringsbeginsel gelding heeft in zowel de besluitvormingsfasen als de fase bij de bestuursrechter, is bij dit beginsel de verwachting gerechtvaardigd dat sprake is of zou kunnen zijn van invloed van de motiveringsvereisten in de laatstgenoemde fase op de bestuurlijke voorfase.

In het navolgende wordt allereerst in paragraaf 5.6.2 ingegaan op de functie(s) van de motiveringsplichten in de bestuurlijke voorfase. Vervolgens wordt 5.6.3 en 5.6.4 de invulling van de motiveringsplichten in de bezwaarfase in wetgeving en rechtspraak geïnventariseerd. Daarbij zal echter ook aandacht besteed worden aan de motiveringsplichten in de primaire fase van de besluitvorming, aangezien beide fasen onderdeel zijn van het totale besluitvormingsproces, en de grondslag voor de motiveringsplichten van het bestuur in beide fasen van de besluitvorming in elk geval herleid kan worden tot het motiveringsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Tevens komt aan de hand daarvan aan bod of en in hoeverre de motiveringseisen in bezwaar en administratief beroep afwijken van de motiveringseisen die gelden voor de primaire besluitvorming. De mogelijke gevolgen van schendingen van de motiveringsplicht in de bestuurlijke voorprocedures worden ten slotte in paragraaf 5.6.5 op een rij gezet. Tot slot wordt in paragraaf 5.6.6 ingegaan op de doorwerking van het rechterlijke motiveringsbeginsel in de voor het bestuur geldende motiveringseisen.