II.5.6.6 Doorwerking van het motiveringsbeginsel in de bestuurlijke voorprocedures

Uit de voorgaande paragrafen blijkt duidelijk dat aan besluit van het bestuur in algemene zin, ongeacht of het gaat om de primaire besluitvormingsfase of de bestuurlijke voorprocedures, dezelfde motiveringseisen worden gesteld. Dat wordt zo vanzelfsprekend geacht, dat er zelfs aan de motiveringseisen voor het besluit op bezwaar of administratief beroep vaak geen afzonderlijke aandacht wordt besteed. Tegelijkertijd verwijst met name de wetgever ook naar de rechterlijke motiveringseisen als het gaat om de motiveringseisen in bezwaar. Bovendien hebben de motiveringseisen voor besluiten in het algemeen en de motiveringseisen voor de rechter dezelfde functies. In de motiveringseisen komen de overeenkomsten tussen de bestuurlijke voorprocedures en de primaire besluitvormingsfasen tot uitdrukking, maar tegelijkertijd de verschillen. Voor de besluitvorming in bezwaar of administratief beroep gelden immers, naast de algemene eisen die voor alle besluiten gelden, specifieke motiveringseisen die samenhangen met het rechtsbeschermingskarakter van die procedure en te vergelijken vallen met motiveringseisen voor de rechter. Zo moet aangenomen worden dat er een reactieplicht bestaat bij de aangevoerde bezwaren van belanghebbenden. In dat opzicht bestaat er ook een overeenkomst met de voor de rechter geldende motiveringseisen. Van expliciete en rechtstreekse doorwerking van de rechterlijke motiveringseisen is echter geen sprake. Dat verband wordt in de doctrine niet gelegd noch in de rechtspraak. Toch lijkt het rechtsbeschermingskarakter van de bestuurlijke voorprocedures en de gelijkenissen met rechtspraak wel ten grondslag te liggen aan de specifieke motiveringseisen die alleen gelden voor besluiten genomen in de bestuurlijke voorprocedures.

Doorwerking van of het van toepassing achten van de rechterlijke motiveringseisen op grond van het motiveringsbeginsel als beginsel van behoorlijke rechtspleging zou wellicht meer aandacht voor de processuele functie van het motiveringsbeginsel in de be-zwaarfase (en de samenhang derhalve met het beginsel van hoor en wederhoor en het rechtsbeschermingskarakter van de bezwaarschriftprocedure) met zich kunnen brengen. Doordat voor de motiveringseisen thans veelal wordt aangesloten bij het algemeen beginsel van behoorlijk bestuur en de motiveringseisen die daaruit in het algemeen voor besluiten, met de nadruk op de primaire besluitvormingsfase, gelden wordt tekort gedaan aan dit aspect van de bezwaarfase en de werking van het motiveringsbeginsel in dit opzicht. De bezwaarfase staat als contentieuze procedure meer in het teken van rechtsbescherming en hoor en wederhoor dan de primaire besluitvormingsfase. De belanghebbende heeft ook meer processuele rechten in die procedure dan in de primaire besluitvormingsprocedure ten aanzien waarvan het bestuur bevoegdheden zijn toegekend. Voor een deel gelden voor deze procesbeslissingen aanvullende motiveringseisen op grond van de Awb, maar voor een deel ook niet. Aangezien het motiveringsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur en de motiveringseisen voor het bestuur vooral gericht zijn op de primaire besluitvormingsfase, ontbreekt aandacht voor dit soort aanvullende motiveringeisen of worden deze niet aangenomen ten aanzien van de contentieuze bestuurlijke voorprocedures. De motiveringseisen voor (primaire) besluitvorming zijn thans voornamelijk gericht op de deugdelijkheid en draagkrachtigheid van het besluit en lijken in dat kader vooral samen te hangen met de zorgvuldigheid/kwaliteit van de besluitvorming. Indien echter de bezwaarschriftprocedure (primair) als rechtsbeschermingsprocedure wordt gezien en deze nadrukkelijk ook in het teken staat van hoor en wederhoor en de processuele belangen van de appellerende burger, moeten de vereisten in het kader van de motivering dienaangaande ook daarmee in lijn zijn. Dat geldt te meer indien de procesbeslissingen in de bezwaarfase gevolgen kunnen hebben voor de beroepsprocedure, zoals bijvoorbeeld bij het horen van getuigen of deskundigen. Doorwerking van het beginsel van behoorlijke rechtspleging kan in dat kader een nuttige rol vervullen. Daarin schuilt dan ook meteen de toegevoegde waarde van de doorwerking van het beginsel van behoorlijke rechtspleging in de motiveringseisen voor de bezwaar-fase ten opzichte van het algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Daarmee wordt meer uitdrukking gegeven aan hetgeen deze procedures gemeenschappelijk hebben, te weten het bieden van rechtsbescherming, en aan de bijzondere positie van de voorprocedures in het besluitvormingsproces (afgezet tegen de primaire besluitvormingsfase).