2.6.1 Gedeeld bestuur

In de inleiding op dit hoofdstuk heb ik reeds gerefereerd aan het feit dat de betrokkenheid van nationale uitvoeringsorganen bij de uitvoering van de in de vorige paragraaf besproken Europese subsidieregelingen niet op zichzelf staat. Ook voor andere beleidsterreinen, zoals het mededingingsrecht en het milieurecht, geldt dat de Europese Commissie niet in staat is om de uitvoering daarvan geheel zelf op zich te nemen.1 Daarvoor heeft zij onvoldoende mankracht en middelen.2 Daarbij komt dat de Europese Commissie graag gebruik maakt van de expertise van de lidstaten in het kader van de uitvoering van een Eu-beleidsterrein.3 Vaak zijn de lidstaten het best in staat te beoordelen hoe deze uitvoering in de desbetreffende lidstaat optimaal kan worden vormgegeven. In de betrokkenheid van de lidstaten bij de uitvoering van het Eu-recht komt het beginsel van subsidiariteit dan ook tot uitdrukking.4

Vrijwel de gehele uitvoering van het Eu-recht is afhankelijk van de uitvoering door nationale uitvoeringsorganen in de lidstaten.5 Dit heeft tot gevolg dat de meeste verordeningen, richtlijnen en besluiten van de Raad en het Europees Parlement voorzien in een gezamenlijke uitvoering door de Europese Commissie en de lidstaten. De uitvoering door de Europese Commissie bestaat niet alleen uit het vaststellen van verordeningen, richtlijnen en besluiten ter uitvoering van voormelde handelingen van de Raad en het Europees Parlement op grond van de artikelen 290 en 291 VWEU, maar ook uit feitelijke uitvoeringshandelingen zoals controles ter plaatse. De uitvoering door de nationale uitvoeringsorganen in de lidstaten bestaat uit de implementatie, operationalisering, het nemen van individuele en concrete besluiten richting de marktdeelnemers en handhaving van voormelde verordeningen, richtlijnen en besluiten van de Europese instellingen op nationaal niveau.6 De gezamenlijke uitvoering van het Eu-recht door de Europese Commissie en de nationale uitvoeringsorganen in de lidstaten wordt in de Nederlandse juridische literatuur ook wel gedeeld bestuur genoemd.7

Bij de uitvoering van het Eu-recht door nationale uitvoeringsorganen wordt waar mogelijk gebruik gemaakt van de bestaande nationale bestuurlijke organisatie.8 Dit betekent bijvoorbeeld dat het in de Wet milieubeheer geïmplementeerde Europese milieurecht door dezelfde nationale uitvoeringsorganen wordt uitgevoerd als de uitvoeringsorganen die zijn belast met de uitvoering van het nationale milieurecht. Voorts zijn nationale uitvoeringsorganen, voor zover op Europees niveau geen gemeenschappelijke regels bestaan die zij rechtstreeks kunnen toepassen, op grond van het beginsel van loyale samenwerking gehouden het Eu-recht met toepassing van het nationale recht uit te voeren. Dit volgt onder meer uit het arrest Deutsche Milchkontor waarop in hoofdstuk 4 uitgebreid zal worden ingegaan.9 Dit heeft tot gevolg dat nationale uitvoeringsorganen in veel gevallen het Unierecht (in ieder geval deels) uitvoeren met behulp van het nationale recht.10 In het gedeeld bestuur zijn het Unierecht en het nationale recht derhalve zodanig nauw met elkaar verbonden, dat ook wel van een geïntegreerde rechtsorde wordt gesproken.11