5.4 Conclusie

In dit hoofdstuk heb ik beschreven hoe de hoor- en beslismedewerkers hun taak in de asielprocedure zien, hoe ze zeggen te handelen, welke reden ze daarvoor geven en hoe ze worden gevormd en gecontroleerd. Het eerste dat opvalt, is dat er op bijna alle vlakken verschillen bestaan tussen medewerkers. Dit is op zich niet verwonderlijk, maar wel een duidelijke aanwijzing van het bestaan van discretionaire ruimte. De ervaren medewerkers van de IND zeggen dat het werk sinds de oprichting van de IND steeds moeilijker is geworden. Door de doorgaande juridisering van het beleidsterrein is de interpretatieonzekerheid toegenomen. Door de toename van administratieve handelingen voor medewerkers, is de werkdruk verhoogd. Daarnaast moeten IND-medewerkers steeds meer aandacht besteden aan persoonlijke factoren die verband houden met de asielzoeker, zoals zijn opleidingsniveau en medische en psychische gesteldheid. Dit moet zowel tijdens het horen als het beslissen. Ook dat vergroot de interpretatieonzekerheid, alsmede de actieonzekerheid die IND-medewerkers ervaren. Een deel van hen stelt wel dat de kwaliteit van de beslissingen daardoor hoger is geworden. Ook stellen ze dat de cultuur van afwijzen die volgens veel medewerkers in de tijd na de oprichting van de IND bestond, grotendeels is verdwenen.

Gedurende mijn onderzoeksperiode was het aantal asielzoekers door de oorlog in Syrië, de onveiligheid in die regio en de dictatuur in Eritrea veel hoger dan voorheen. Hierdoor stond een groot deel van de IND in het teken van een efficiënte afhandeling van een groot aantal asielaanvragen. Dit ging volgens verschillende medewerkers soms ten koste van de kwaliteit, onder andere doordat er veel onervaren krachten werden ingezet die minder goed werden opgeleid dan gebruikelijk. Daarnaast lag de werkdruk stukken hoger.

Een eerste conclusie is dat de verschillen in rol- en taakopvatting tussen beslismedewerkers niet groot lijken te zijn. Ze noemen vrijwel allemaal het objectief toetsen aan beleid- en regelgeving van de beschikbare informatie als hun voornaamste taak. De verschillen tussen hoormedewerkers zijn groter. Een deel van de medewerkers vindt het vooral van belang om de asielzoeker te faciliteren om de informatie die hij ten grondslag wil leggen aan zijn asielaanvraag zo zorgvuldig mogelijk op papier te krijgen. Een ander deel van de hoormedewerkers richt zich meer op het in staat stellen van de beslismedewerker om een beslissing te kunnen nemen. Dit leidt ertoe dat de eerste groep hoormedewerkers de samenwerkingsplicht die de IND heeft om gezamenlijk verantwoordelijkheid te nemen voor de feitenverzameling verdergaand invult dan de tweede groep. Deze laatste groep legt meer nadruk op de bewijsvoeringslast van de aanvrager van de asielvergunning. Een tweede verschil tussen beide groepen is dat de eerste groep het gehoor meer onbevangen lijkt af te nemen, terwijl de tweede groep gerichtere vragen stelt die verband houden met het beleid. Hierdoor ontstaat het gevaar dat naar een vooraf genomen beslissing wordt ‘toegehoord’. Deze medewerkers zijn daardoor wel efficiënter en besteden minder tijd aan vragen en antwoorden over zaken die niet van invloed kunnen zijn voor de uiteindelijke beslissing. Het gericht stellen van vragen over elementen die op grond van het beleid van belang zijn, is uiteraard niet problematisch, zolang dit niet leidt tot strijd met artikel 2:4 Awb, het verbod van vooringenomenheid.

Een tweede conclusie is dat ervaringskennis een grote rol speelt binnen de IND. Medewerkers worden grotendeels in de praktijk opgeleid. Totdat zij zelfstandig tekenbevoegd zijn voor een onderdeel in de asielprocedure, worden ze begeleid door een meer ervaren medewerker. De medewerkers zeggen dat zij veel van hun handelen baseren op wat zij van hun begeleider hebben geleerd. Mede hierdoor worden verschillen tussen het handelen van medewerkers steeds doorgegeven binnen de organisatie. Daarbij komt dat een deel van de medewerkers, vooral in twijfelgevallen, bij voorkeur overlegt met collega’s om hun onzekerheid te verminderen. Zij wenden zich in veel gevallen tot medewerkers van wie zij weten dat ze een vergelijkbare rolopvatting hebben.

Een derde conclusie is dat uit de interviews blijkt dat zowel tussen afdelingen, als binnen afdelingen, groepen hoor- en beslismedewerkers zijn ontstaan met verschillen in werkwijzen. Deze verschillen worden in de huidige werkomgeving niet doorbroken. Er bestaan geen structuren die deze verschillen structureel bespreekbaar maken. Medewerkers lijken zelf over het algemeen goed in staat te zijn om te vertellen tot welke groep zij behoren en hoe hun afdeling, of groepje gelijkgestemden binnen een afdeling, verschilt van anderen. Een deel van de medewerkers is ook zeer kritisch over aspecten van de werkwijze van medewerkers die tot een andere groep behoren. Dit is opvallend in een bedrijfscultuur die zich vooral kenmerkt door peer-review en waarin amper formele monitoringsmechanismen worden gehanteerd.

Over het algemeen vervullen meerdere medewerkers een rol in de procedure van een individuele asielzoeker. Het komt voor dat meer ervaren medewerkers gebruik maken van de informele mogelijkheid om een zaak ‘aan zich te trekken’. Dit zijn echter uitzonderingsgevallen. In welke zaak een medewerker op een dag een taak verricht, hangt met name af van de planning. Een deel van de medewerkers voelt zich vooral verantwoordelijk voor de taak waarvoor hij die dag is ingeroosterd. Ze vertrouwen op de kwaliteit van de informatie die hun collega’s voor heb hebben verzameld en de voorlopige kwalificaties die daaraan door die collega zijn gegeven. Anderen zeggen steeds weer een eigen oordeel daarover te vellen en lijken zich verantwoordelijker te voelen voor de kwaliteit van de gehele informatieverzameling.

Een vierde conclusie is dat medewerkers verschillende waarde toekennen aan hun eigen onderbuikgevoel en aan het gedrag van de asielzoeker, zoals zijn lichaamstaal en de wijze waarop hij antwoordt. Een deel van de medewerkers zegt dat het goed is dat deze informatie niet ter beschikking staat aan de beslismedewerker, waardoor zij een objectievere beslissing kunnen nemen. Anderen vinden dit juist een gemis, zij zijn van mening dat de informatie beter te kwalificeren is als dit type informatie in het oordeel van de beslisser kan worden betrokken. Zij zeggen er soms voor te kiezen om dit gedrag in de interne minuut te beschrijven, erover te praten met de collega die de beslissing zal nemen, of zelf de beslissing aan zich te trekken. Hiervoor lijken geen regels te bestaan.

Eén medewerker vergeleek de asielprocedure met een loterij. Een andere zei dat iedere taakvolwassen medewerker een beschikking kan toeschrijven naar het gewenste resultaat. De ‘kans’ op een verblijfsvergunning hangt daardoor mede af van de medewerker die toevallig wordt ingedeeld op de behandeling van de betreffende asielaanvraag. Wellicht overdreven de medewerkers toen ze deze verwijten maakten, maar hun verwijt bevestigt wel dat er, ook volgens IND-medewerkers zelf verschillen zijn in het handelen. Zij hebben dus aanzienlijke ruimte om invulling te geven aan het proces van feitenverzameling en de kwalificatie van deze feiten. Deze ruimte wordt slechts deels begrensd door interne controlemechanismen binnen de organisatie en de rechter. Beslismedewerkers lijken zich voor een groot deel op de vraag te richten of een besluit de rechterlijke toets kan doorstaan. Dat wil echter niet noodzakelijkerwijs zeggen dat het besluit ook ‘goed’ is. Dit hangt mede af van de intensiteit en aard van de rechterlijke controle, die in het vreemdelingenrecht terughoudend is. Medewerkers zeggen hun discretionaire ruimte te gebruiken om hun persoonlijke waarden te verenigingen met hun professionele waarden. Soms zelfs, door afwijkend van het beleid te beslissen.

Er is mede door de hiervoor genoemde punten ruimte voor verschillende subculturen binnen afdelingen en tussen individuele medewerkers. Het kan op basis van dit type onderzoek niet worden vastgesteld of dit ook in verschillende uitkomsten in vergelijkbare gevallen zal leiden. In het volgende hoofdstuk zal ik in meer detail op verschillen tussen medewerkers ingaan ten aanzien van de vraag hoe zij een aantal verschillende typen feiten vaststellen.