Einde inhoudsopgave
De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/6.2.3.2
6.2.3.2 Subsidieverstrekkende a-organen
Mr. J.E. van den Brink, datum 13-12-2012
- Datum
13-12-2012
- Auteur
Mr. J.E. van den Brink
- JCDI
JCDI:ADS396061:1
- Vakgebied(en)
Bestuursrecht algemeen (V)
Voetnoten
Voetnoten
Zo verstrekt de minister van EL&I (voorheen de minister van Landbouw) ELGF-subsidies op grond van de Landbouwwet, ELFPO-subsidies op grond van de Regeling LNV-subsidies (as 1) en subsidies uit het Europees Visserijfonds (zie artikel 4:1a van de Regeling LNVsubsidies). De minister van SZW verstrekt ESF-subsidies op grond van artikel 2, eerste lid, van de Subsidieregeling ESF 2007-2013. De minister van BZK verstrekt Europese subsidies uit de migratiefondsen.
GS zijn in de eerste plaats verantwoordelijk voor de subsidieverstrekking op grond van de assen 2, 3 en 4 van het POP 2007-2013. Zie artikel 11, eerste lid, van de Wet Landelijk Gebied. In de tweede plaats worden de Europese subsidies op grond van de programma's EFRO OP-Zuid en OP-Oost respectievelijk verstrekt door GS van Noord-Brabant en GS van Gelderland. Zie artikel 2 van de ministeriële regeling de Subsidieregeling EFRO doelstelling 2, gelezen in verbinding met artikel 5, eerste en tweede lid, van het Besluit EFRO. Blijkens laatstgenoemde bepalingen worden de leden van GS van de provincie gezamenlijk als managementautoriteiten aangewezen. Uit de toelichting op het Besluit EFRO wordt niet duidelijk waar de toevoeging 'gezamenlijk' op doelt. Mijns inziens kan artikel 5, eerste en tweede lid, niet anders worden begrepen dan dat wordt gedoeld op GS die ingevolge artikel 34, eerste lid, van de Provinciewet bestaan uit de commissaris van de Koning en de gedeputeerden tezamen. Dit wordt bevestigd door de toelichting op artikel 5 van het Besluit EFRO waarin wel is te lezen dat voor EFRO-programma's doelstelling 2 bestaande bestuursorganen worden aangewezen die tevens de hoedanigheid van beheersautoriteit zullen aannemen. Opvallend is dan ook dat in artikel 5, eerste en tweede lid, van het Besluit EFRO expliciet is bepaald dat de managementautoriteiten zijn aan te merken als een bestuursorgaan van de desbetreffende provincies.
B&W van de gemeente Rotterdam verstrekt EFRO-subsidies op grond van het programma Kansen voor West. Zie artikel 2 van de ministeriële regeling Subsidieregeling EFRO doelstelling 2, gelezen in verbinding met artikel 5, vierde lid, van het Besluit EFRO. Blijkens laatstgenoemde bepaling worden de leden van het college van B&W van de gemeente Rotterdam gezamenlijk aangewezen als managementautoriteit. Ook hier geldt dat artikel 5, vierde lid, niet anders kan worden begrepen dan dat wordt gedoeld op het college van B&W genoemd in artikel 34, eerste lid, van de Gemeentewet. Ook hier is daarom opvallend dat expliciet is bepaald dat de managementautoriteit is aan te merken als een bestuursorgaan van de Gemeente Rotterdam. De colleges van B&W van de gemeenten Utrecht, Den Haag en Amsterdam verstrekken EFRO-subsidies binnen hun eigen stad. Daartoe wordt hun een budget ter beschikking gesteld door het college van B&W van de gemeente Rotterdam. Zie hieromtrent het Toetsingskader OP-West, p. 4.
De EFRO-subsidies uit hoofde van OP-Noord worden door het dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regeling SNN verstrekt. Zie artikel 2 van de ministeriële regeling de Subsidieregeling EFRO doelstelling 2, gelezen in verbinding met artikel 5, derde lid, van het Besluit EFRO. Zie omtrent de gemeenschappelijk regeling in het algemeen De Greef 2008.
De subsidieverstrekking door de productschappen is gebaseerd op de Regeling medebewind Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. Op grond van deze regeling heeft de minister zijn bevoegdheid om Europese landbouwsubsidies te verstrekken op grond van de Landbouwwet, gedelegeerd aan de productschappen Zuivel, het Hoofdproductschap Akkerbouw en het Productschap Tuinbouw. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de exportrestitutie, Europese subsidies voor schoolmelk, schoolfruit en gedroogde voedergewassen en telersverenigingen.
Zie artikel 5 van het Besluit EFRO. Blijkens de toelichting op dit artikel wilde de regering hiermee bewerkstelligen dat ook de entiteit managementautoriteit zelf een bestuursorgaan is.
Zie hoofdstuk 5, paragraaf 52.3.
Zie paragraaf 6.3.3.3.
Zie Ortlep 2011, p. 51. Zie ook Jans e.a. 2011, p. 23; Boswijk, Jansen & Widdershoven 2009, p. 323.
Zie bijvoorbeeld CBb 24 februari 2011, LJN BP6015, r.o. 5.4.; CBb 28 juli 2010, LJN BN4897, r.o. 2.4.6; CBb 24 maart 2010, LJN BM2742, r.o. 5.5; CBb 16 juli 2009, LJN BJ3139, r.o. 5.7; CBb 25 februari 2009, LJN BH4690, AB 2009, 153 m.nt. R. Ortlep, r.o. 5.7; CBb 18 februari 2009, LJN BH4548, r.o. 5.5 en CBb 24 september 2008, AB 2008, 374, m.nt. R. Ortlep, r.o. 5.4. Zie ook Jans e.a. 2011, p. 23; Ortlep 2011, p. 52; Verhoeven 2010A, p. 46-47 en Ortlep 2009, p. 82-83.
Ortlep 2011, p. 51; Verhoeven 2011, p. 233 e.v.; Verhoeven & Widdershoven 2011, p. 64 e.v.; Steyger 1996, p. 23.
Kamerstukken II 2008/09, 31 926, nr. 3, p. 7 (MvT).
Dit is af te leiden uit de voorstellen van de Europese Commissie voor de programmaperiode 2014-2020. In de considerans van de voorgestelde nieuwe verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende specifieke bepalingen voor steun uit het EFRO ter verwezenlijking van de doelstelling 'Europese territoriale samenwerking' (COM (2011) 611 def.) is bijvoorbeeld te lezen dat 'de lidstaten moeten worden aangemoedigd om de taak van de beheersautoriteit toe te vertrouwen aan een EGTS, of een dergelijke groepering verantwoordelijk te stellen voor het beheer van dat deel van een samenwerkingsprogramma dat betrekking heeft op het grondgebied dat de EGTS aanbelangt' (nr. 28).
De meeste Europese subsidies worden verstrekt door Nederlandse uitvoeringsorganen, die zijn aan te merken als een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld (zogenoemde a-organen). Het betreft bijvoorbeeld ministers,1GS,2 B&W,3 organen van gemeenschappelijke regelingen4 en productschappen.5 Deze organen kwalificeren op grond van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb als bestuursorganen. Desondanks wordt dit in sommige nationale regelingen nog eens expliciet bevestigd.6 Dit is overbodig, nu dit reeds volgt uit voormeld artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Voor a-organen geldt dat de Awb op al hun handelen van toepassing is.
Een interessante vraag is in hoeverre de publieke rechtspersoonlijkheid in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb kan voortvloeien uit een Europese verordening. Deze vraag is relevant voor de organen van een EGTS die in het kader van de uitvoering van de doelstelling Europese territoriale samenwerking (INTERREG iv) kan worden opgericht.7 Een EGTS bestaat uit overheden en publiekrechtelijke instellingen van verschillende lidstaten. De rechtspersoonlijkheid van een EGTS is neergelegd in artikel 1 van de Verordening nr. 1082/2006. Deze bepaling houdt geen enkele beoordelingsmarge in en is derhalve rechtstreeks toepasselijk in de lidstaat. In artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening nr. 1082/2006 is voorts bepaald dat in gevallen die niet of slechts ten dele door deze verordening worden geregeld, op een EGTS de wetgeving van toepassing is van de lidstaat waar de EGTS haar statutaire zetel heeft. De vraag of een EGTS is aan te merken als een publiekrechtelijke rechtspersoon in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb doet zich derhalve alleen voor ten aanzien van een EGTS die in Nederland haar statutaire zetel heeft. Voor een positieve beantwoording van deze vraag bestaat een tweetal aanknopingspunten. In de eerste plaats blijkt uit de wetsgeschiedenis bij artikel 4:23, eerste lid, van de Awb waarin is bepaald dat een subsidie slechts wordt verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt, dat ook een Europese verordening kwalificeert als een wettelijk voorschrift.8 Ortlep leidt hieruit terecht af dat daarmee tot uitdrukking komt dat de wetgever voor ogen staat dat onder een wettelijk voorschrift in de zin van de Awb tevens een Europese verordening valt.9 Ook uit de jurisprudentie van het CBb volgt dat een bepaling uit een Europese verordening kwalificeert als een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.10 Gelet hierop wordt in de juridische literatuur wel betoogd dat een Europese verordening is aan te merken als een wet in materiële zin.11 Uit het voorgaande kan mijns inziens worden afgeleid dat de toekenning van rechtspersoonlijkheid aan EGTS neergelegd in de Verordening nr. 1082/2006 voldoende is om een EGTS die haar statutaire zetel in Nederland heeft, aan te merken als een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Dit heeft tot gevolg dat haar organen kwalificeren als a-organen.
De Nederlandse wetgever meende echter dat een wettelijke regeling noodzakelijk was, nu volgens hem een orgaan dat krachtens Eu-recht is ingesteld, daarmee nog niet is ingesteld krachtens publiekrecht als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb.12 Vandaar dat in artikel 8, eerste lid, van de Uitvoeringswet EGTS is bepaald dat een orgaan van een EGTS die haar statutaire zetel in Nederland heeft, is aan te merken als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder a, van de Awb. Hoewel deze bepaling waarschijnlijk niet nodig is, wordt zo wel voorkomen dat onduidelijkheid zal bestaan over de vraag of een orgaan van een EGTS die haar statutaire zetel in Nederland heeft, kwalificeert als a-orgaan en de door haar te verstrekken Europese subsidies — mits ook aan de andere vereisten van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb is voldaan — kwalificeren als Awb-subsidies. In de programmaperiode 2007-2013 zijn in Nederland nog geen EGTS opgericht, maar het ligt voor de hand dat dit in de volgende programmaperiode wel gaat gebeuren.13