II.4.2.3 Filterfunctie

De bezwaarschriftprocedure heeft, naast het bieden van rechtsbescherming, van oudsher als doel om het beroep op de bestuursrechter te voorkomen en de werklast voor de bestuursrechter te verminderen.1 Deze filterwerking, ook wel zeefwerking genoemd, vormt een belangrijke functie van deze voorprocedure.2 Doordat in veel gevallen het geschil tussen de burger en het bestuursorgaan in de bezwaarschriftprocedure kan worden opgelost of beëindigd, kan beroep op de bestuursrechter worden voorkomen.3 Verschillende redenen kunnen daaraan ten grondslag liggen. Het geschil kan niet worden voortgezet, omdat bijvoorbeeld aan de bezwaren van de indiener tegemoet wordt gekomen. Een belanghebbende kan echter ook, hoewel met het besluit op bezwaar niet aan zijn bezwaren tegemoet wordt gekomen, berusten in dat besluit omdat gedurende de procedure de indruk is ontstaan dat het besluit (rechtens) juist is.4 De bezwaarschrift-procedure biedt bestuursorganen voorts, zoals reeds eerder aangegeven, de mogelijkheid om fouten die gemaakt zijn in de primaire besluitvormingsfase te herstellen. In die gevallen zal een belanghebbende ook (indien en voorzover aan zijn bezwaren tegemoet is gekomen) veelal afzien van de gang naar de rechter.5 In dit laatste opzicht hangt de filterfunctie van de bezwaarschriftprocedure (vanuit het perspectief van het bestuur) samen met het verlengde besluitvormingskarakter van deze procedure. Of het in de gevallen waarin het bestuur fouten heeft gecorrigeerd daadwerkelijk niet komt tot een procedure bij de rechter, hangt daarnaast nog af van de vraag of er nog andere belanghebbenden betrokken zijn in de procedure en in hoeverre deze hun gelijk hebben gekregen. Ook buiten de gevallen waarin (uitsluitend) foutenherstel plaatsvindt, is echter (zoals aangegeven) gebleken dat de bezwaarschriftprocedure filterwerking tot gevolg kan hebben.6

De filterfunctie van de bezwaarschriftprocedure ligt derhalve ook in het verlengde van of houdt nauw verband met de rechtsbeschermingsfunctie van die procedure. Omdat de bezwaarschriftprocedure een met bepaalde judiciële waarborgen omklede procedure is waarin de burger een besluit kan aanvechten, kan immers in veel gevallen het rechtsgeschil tussen burger en bestuur definitief beslecht worden.7 In die gevallen bestaat geen noodzaak meer voor een oordeel van de bestuursrechter of rechtsbescherming door de bestuursrechter, omdat de rechten en belangen van de burger in de bezwaarschriftprocedure reeds voldoende tot hun recht zijn gekomen. Foutenherstel betekent vanuit het perspectief van de rechtsbescherming van de belanghebbende dat er geen noodzaak meer bestaat tot een gang naar de bestuursrechter. De daaruit voortvloeiende vermindering van de werklast voor de bestuursrechter, heeft een belangrijke rol gespeeld bij de algemeen verplichtstelling van deze procedure in de opzet van de Awb.8 De afname van de werklast voor de bestuursrechter in eerste aanleg (en in het verlengde daarvan ook uiteindelijk in hoger beroep) door de invoering van de bezwaarschriftprocedure blijft een belangrijk gevolg van deze voorprocedure. Uit verschillende onderzoeken is gebleken dat de filterwerkin die de bezwaarschriftprocedure in de praktijk genereert in beginsel ook aanzienlijk is.9 Uit het onderzoek van Sanders komt wel naar voren dat de filterwerking van de bezwaarschriftprocedure vooral aanzienlijk is op terreinen waar geen belangen van derden in het geding zijn.10 Ook is zijn bevinding dat op terreinen van de financiële beschikkingverlening de filterwerking iets hoger is dan op terreinen van de niet-financiële beschikkingverlening.11 Voor de filterwerking blijkt het onderscheid tussen beschikkingenfabrieken en beschikkingenateliers verder minder van belang, aangezien bij zowel beschikkingenfabrieken als beschikkingenateliers sprake is van aanzienlijke filterwerking.12 De aard van de bevoegdheid die in het geding is, lijkt geen grote gevolgen te hebben voor deze functie van de bezwaarschriftprocedure.13 Sanders zoekt de verklaring daarvoor in het feit dat hoewel de belanghebbende in bezwaar bij beschikkingenateliers minder snel gelijk krijgt, deze veelal wel gehoord wordt. Van dat laatste gaat dan een (gematigd) positief effect uit.14