5.6.3 Praktijk lidstaten

De vernieuwbouwcriteria die de lidstaten hanteren zijn grofweg te onderscheiden in kwantitatieve en kwalitatieve criteria.2 Op grond van een kwantitatief criterium is sprake van vernieuwbouw als de verbouwingskosten een bepaald percentage (bijv. 50% of meer) bedragen van de marktwaarde van het gebouw vóór of na de verbouwing of de verkoopprijs van het gebouw binnen een bepaalde periode na de verbouwing, zoals in Kroatië, Roemenië, Polen (zie paragraaf 5.6.2.2) en Spanje het geval is.3 Ook een bepaald bedrag aan verbouwingskosten is een kwantitatief vernieuwbouwcriterium, maar voor zover mij bekend hanteert geen enkele lidstaat een absoluut kwantitatief vernieuwbouwcriterium. De reden hiervoor zal ongetwijfeld zijn dat de hoogte van de verbouwingskosten niet per definitie iets zegt over de ingrijpendheid van de verbouwing. Een geringe verbouwing van een groot gebouw kan immers meer kosten dan een ingrijpende verbouwing van een klein gebouw. Bij een keuze voor een kwantitatief vernieuwbouwcriterium ligt het daarom meer voor de hand om uit te gaan van een relatief kwantitatief criterium.

Een kwantitatief criterium heeft als voordeel dat het een duidelijke scheiding maakt tussen verbouwingen die wel en verbouwingen die niet als vernieuwbouw kwalificeren, hetgeen vanuit het oogpunt van het rechtszekerheidsbeginsel wenselijk is.4 Het nadeel van een kwantitatief vernieuwbouwcriterium is dat een percentage altijd iets arbitrairs houdt. Want waarom zou wel sprake zijn van vernieuwbouw indien de verbouwingskosten 50% bedragen van de marktwaarde van het gebouw en niet indien de verbouwingskosten 49% van de marktwaarde van het gebouw bedragen? Daarnaast heeft het aansluiten bij een bepaald percentage van de marktwaarde of de verkoopprijs van het gebouw als nadeel dat dezelfde verbouwing soms wel en soms niet als vernieuwbouw kwalificeert, afhankelijk van de conjuncturele ontwikkelingen die van invloed zijn op de marktwaarde dan wel de verkoopprijs van het verbouwde gebouw.

Aan een kwalitatief vernieuwbouwcriterium kleven deze nadelen niet, omdat bij een dergelijk criterium uitsluitend de ingrijpendheid van de verbouwing van belang is voor de vraag of sprake is van vernieuwbouw. Nederland hanteert als kwalitatief vernieuwbouwcriterium dat sprake moet zijn van vervaardiging, hetgeen wordt uitgelegd als in wezen nieuwbouw (zie paragraaf 5.6.4). Omdat van geval tot geval dient te worden beoordeeld of de verbouwing voldoende ingrijpend is, heeft een kwalitatief criterium, zoals het Nederlandse ‘in-wezen-nieuwbouwcriterium’, als nadeel dat geen sprake is van een duidelijke scheidslijn tussen verbouwingen die wel en verbouwingen die niet als vernieuwbouw kwalificeren, hetgeen vanuit het oogpunt van het rechtszekerheidsbeginsel een slechte zaak is.5 In België wordt aan dit nadeel van een kwalitatief vernieuwbouwcriterium tegemoetgekomen door naast een kwalitatief vernieuwbouwcriterium, inhoudende dat een gebouw door de verbouwing een ingrijpende wijziging in zijn wezenlijke elementen (in zijn aard, zijn structuur en, in voorkomend geval, zijn bestemming) heeft ondergaan, ook een kwantitatief criterium te hanteren voor ‘grensgevallen’.6 Op grond van dit kwantitatieve criterium kwalificeert een verbouwing in ieder geval als vernieuwbouw indien de verbouwingskosten excl. btw minimaal 60% bedragen van de verkoopwaarde van het gebouw op het tijdstip waarop de verbouwing is voltooid.

De relevante vraag is wat het Kozuba-arrest betekent voor de mogelijke nationale vernieuwbouwcriteria (zie paragrafen 5.6.2.2 en 5.6.2.3). Naar mijn mening volgt uit dit arrest dat een lidstaat aan een kwantitatief vernieuwbouwcriterium geen doorslaggevende betekenis mag toekennen. Het feit dat de uitgaven van Kozuba voor de verbetering van het betrokken gebouw 55% van de beginwaarde bedroegen – en dus voldeed aan het Poolse vernieuwbouwcriterium – is volgens het Hof van Justitie slechts een aanwijzing dat voldaan wordt aan de in dit arrest gegeven ondergrens. De nationale rechter moet op basis van bewijsstukken beslissen of in de Kozuba-zaak daadwerkelijk aan die ondergrens voor vernieuwbouw is voldaan. Het Kozuba-arrest laat naar mijn mening wel ruimte voor een weerlegbaar kwantitatief vernieuwbouwvermoeden. In dat geval wordt aan een kwantitatief criterium immers geen beslissende betekenis toegedicht. Hoewel een dergelijk vermoeden minder rechtszekerheid biedt dat een kwantitatief vernieuwbouwcriterium waaraan beslissende betekenis toekomt, geeft het de praktijk wel enige houvast. Lidstaten die (ook) een kwalitatief vernieuwbouwcriterium hanteren, zoals België en Nederland, kunnen dit criterium handhaven zolang zij de ‘vernieuwbouwlat’ maar niet lager leggen dan het Hof van Justitie doet (zie paragraaf 5.6.2.3). In de volgende paragraaf wordt nader ingegaan op (de richtlijnconformiteit) van het Nederlandse kwalitatieve vernieuwbouwcriterium. Omdat een kwalitatief vernieuwbouwcriterium, zoals hiervoor is aangegeven, geen scherpe grens geeft tussen verbouwingen die wel en verbouwingen die niet als vernieuwbouw kwalificeren, kan het vanuit het oogpunt van rechtszekerheid aanbeveling verdienen dat lidstaten naast een kwalitatief vernieuwbouwcriterium een weerlegbaar kwantitatief vernieuwbouwvermoeden hanteren.