1.1 Probleemstelling

Het vertrouwensbeginsel heeft niet slechts een theoretisch karakter – als abstract aan elke samenwerking ten grondslag liggend beginsel – maar vertaalt zich ook in de praktijk van interstatelijke samenwerking in strafzaken. Zo beperkt het vertrouwensbeginsel zich waar het bijvoorbeeld uitlevering betreft niet slechts tot de algemene gedachte dat enkel een uitleveringsrelatie wordt aangegaan met die staten waarin voldoende vertrouwen bestaat. Ook wordt het door de rechter bij de beoordeling van een concreet geval van uitlevering aangehaald in antwoord op bijvoorbeeld een verweer dat de opgeëiste persoon na uitlevering geen eerlijk proces zal krijgen. Tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden, zorgt het vertrouwensbeginsel er in een dergelijk geval voor dat de rechter ervan uitgaat dat de andere staat, die om uitlevering vraagt, in rechtsstatelijk opzicht te vertrouwen is en dat de opgeëiste persoon ‘gewoon’ een eerlijk proces zal krijgen. Algemener geformuleerd: bij concrete samenwerking wordt door de rechter of het bestuur in voorkomende gevallen toetsing van bepaalde aspecten van die samenwerking achterwege gelaten met een beroep op het vertrouwensbeginsel.

Hoewel in vrijwel alle literatuur over interstatelijke samenwerking in strafzaken het vertrouwensbeginsel aan de orde komt, bestaat doorgaans veel onduidelijkheid over de precieze inhoud en werking ervan. Veelal wordt het vertrouwensbeginsel in de literatuur benoemd als beginsel dat de samenwerking beheerst, en wordt het als juist gezien, of ten minste gebillijkt, dat aan het vertrouwensbeginsel in de rechtspraktijk conclusies worden verbonden. Soms wordt in de literatuur zelfs ruimte gezien voor het verbinden van zeer verstrekkende conclusies aan het vertrouwensbeginsel, zoals het geheel achterwege laten van de toetsing van een bepaald aspect van de samenwerking tussen twee staten.1 Een grondige analyse van wat exact onder het vertrouwensbeginsel wordt verstaan, waar het vertrouwensbeginsel op is gebaseerd en wat de werking ervan is, ontbreekt veelal. Bij lezing van rechtspraak en literatuur kan men zo nu en dan zelfs de indruk krijgen dat het vertrouwensbeginsel als sluitstuk van een redenering dient, die daarmee ogenschijnlijk rond is. Vaak heeft het aanhalen van het vertrouwensbeginsel echter trekken van een machtswoord. De eerste vraag die in dit boek zal worden beantwoord, is dan ook:

Om deze vragen in het juiste perspectief te zetten, zal eerst in het algemeen worden gespecificeerd wat onder de term ‘vertrouwensbeginsel’ kan worden verstaan. De belangrijkste conclusie die daaruit zal worden getrokken is dat het vertrouwensbeginsel uiterst pluriform is en meerdere dimensies kent. Het vertrouwensbeginsel is niet in al zijn aspecten onder een enkele definitie te vangen, maar heeft verscheidene kenmerken die gezamenlijk bepalen wat de inhoud en werking van het beginsel in een concreet geval is. Zo verschillen inhoud en werking al naar gelang het gaat om toekomstige samenwerking of samenwerking in het verleden, het om samenwerking gaat in verband met berechting of in verband met bestraffing, de samenwerking wordt beheerst door mensenrechtenverdragen of niet, en zo voort. Dit boek kent daarom een conceptuele aanpak. Het zal de verschillende dimensies van het vertrouwensbeginsel bespreken en die dimensies in het bredere verband van de internationale samenwerking in strafzaken plaatsen en betrekken op de verschillende rechtshulpinstrumenten en de concretere uitwerking van het vertrouwensbeginsel daarin. Het boek zal echter niet zijn opgebouwd aan de hand van de rechtshulpinstrumenten en zal die dan ook niet zelfstandig of uitputtend bespreken.

Het belang van deze exercitie, die eigenlijk neerkomt op een ontrafeling van het containerbegrip ‘vertrouwensbeginsel’, is velerlei. Niet alleen heeft het onderzoek betekenis in academische zin, maar ook praktisch is het van groot belang nauwkeurig te weten wat het vertrouwensbeginsel inhoudt en hoe het werkt.

Voor de rechtswetenschap draagt deze ontrafeling van het vertrouwensbeginsel bij aan een beter begrip van dat beginsel, en kan de hierna te geven typologie ook als referentiekader dienen bij de analyse van bestaande en nieuwe vormen van samenwerking in strafzaken en de rol die het vertrouwen(sbeginsel) daarin speelt of kan spelen. Ook kan het de rechtswetenschap helpen bij de duiding van rechtspraak waarin het wederzijds vertrouwen en/of het vertrouwensbeginsel impliciet of expliciet een rol spelen.

Een duidelijk beeld van het vertrouwensbeginsel kan de rechter en het bestuur helpen om te komen tot een juiste beoordeling van concrete gevallen waarin rechtshulp wordt verleend of ontvangen of tot het zo effectief mogelijk opstellen van een verzoek tot rechtshulp. Op welk aspect van die samenwerking ziet het eventueel aan te nemen vertrouwen? En als dergelijk vertrouwen wordt aangenomen: waar is het precies op gebaseerd? Deze aanscherping van de toepassing in concrete zaken van het vertrouwensbeginsel begint eigenlijk al bij de verdediging van de verdachte of betrokkene in die concrete gevallen. Aan de hand van de typologie die in dit boek wordt gegeven, kan de verdediging het bestuur en (vooral) de rechter met een scherpe vraagstelling uitdagen om tot een precieze uiteenzetting te komen over het hoe en waarom van de werking van het vertrouwensbeginsel in dat concrete geval.

De analyse van het vertrouwensbeginsel die in dit boek wordt gegeven, kan eveneens van belang zijn voor de wetgever bij het sluiten van verdragen en vervolgens, indien nodig, bij de implementatie van de bepalingen van een verdrag. Zij kan ten slotte ook een rol spelen bij het formuleren in de nationale wetgeving van de voorwaarden onder welke dergelijke verdragen kunnen worden gesloten en onder welke met of zonder verdrag tot samenwerking kan worden besloten. Wanneer kan bijvoorbeeld kleine rechtshulp worden verleend aan een andere staat waarmee geen verdrag is gesloten en hoezeer mag die rechtshulp dan ingrijpen in de rechten van betrokkenen? Is het bij verdragloze samenwerking te billijken dat dwangmiddelen worden toegepast en zo ja, wanneer en door wie wordt in dat geval getoetst of de andere staat voldoende betrouwbaar is?

Een nauwkeurige beantwoording van de vraag naar de inhoud en werking van het vertrouwensbeginsel wordt belangrijker naarmate de strafrechtelijke samenwerking in de EU nadrukkelijker uitgaat van dat vertrouwensbeginsel. Een beter begrip van inhoud en werking van het vertrouwensbeginsel in de rechtsruimte van de Europese Unie kan bijvoorbeeld leiden tot een meer gedegen uitwerking van het beginsel van wederzijdse erkenning in concrete instrumenten. Ook kan het aanknopingspunten bieden om het onderling vertrouwen tussen de lidstaten van de Europese Unie te vergroten. De twee­de hoofdvraag die dit boek beantwoordt is dan ook:

Bij de beantwoording van die vraag, betrek ik de verschillende dimensies van het vertrouwensbeginsel op de EU-samenwerking en de specifieke kenmerken daarvan. Het is goed alvast op te merken dat het eerder gememoreerde beginsel van wederzijdse erkenning daarin een belangrijk en promi­nent uitvloeisel van het vertrouwensbeginsel is, maar niet noodzakelijkerwijs het enige.

De uiteindelijke doelstelling van dit boek is enerzijds het scheppen van meer duidelijkheid over de inhoud, de werking en de grenzen van het vertrouwensbeginsel en anderzijds het bieden van aanknopingspunten voor verbetering van de werking en verdere ontwikkeling van dat beginsel bij de intersta­telijke samenwerking in strafzaken, in het algemeen en in het verband van de EU in het bijzonder. Hiermee wordt een belangrijke impuls gegeven aan het discours over interstatelijke en Europese samenwerking in strafzaken. De discussie over het vertrouwensbeginsel wordt vaak beheerst door het conflict tussen twee belangrijke rechtsstatelijke, maar ook politiek hoog aangeslagen doelstellingen: enerzijds het bieden van rechtswaarborgen aan en het garanderen van de rechtspositie van de justitiabele, ook als hij verdachte of veroordeelde is, en anderzijds de wens om de rechtsorde effectief te handhaven met toepassing van het strafrecht. In een geïnternationaliseerde wereld, en zeker in een gecommunautariseerd Europa, is die handhaving ondenkbaar zonder interstatelijke samenwerking.

Daar komt bij dat de discussie over het vertrouwensbeginsel in veel gevallen bepaald niet kan worden aangemerkt als een louter rationele, zakelijke discussie, ontdaan van elke emotie. Een beslissing van de ene staat over een vorm van strafrechtelijke samenwerking kan door de andere staat al snel als een uiting van – diplomatiek problematisch – wantrouwen worden aangemerkt of zelfs als een schoffering. Illustratief is de weigering van de Nederlandse regering om aan de Amerikaanse autoriteiten inlichtingen te vragen over de gang van zaken rond een door de Verenigde Staten aan Nederland verzochte uitlevering van een Nederlandse Pakistaan. De opgeëiste persoon was in Pakistan gefolterd en de vraag van het Gerechtshof Den Haag was of de Amerikaanse overheid daarvoor medeverantwoordelijk was doordat zij de Pakistaanse autoriteiten om aanhouding van de opgeëiste persoon had verzocht. Het hof verzocht de Nederlandse overheid expliciet dit laatste aan de Amerikaanse autoriteiten te vragen. De minister weigerde dit en liet daarmee de uitlevering kennelijk liever stranden, dan dat hij aan de Amerikaanse autoriteiten inlichtingen zou vragen over dit heikele punt.2

Later zal deze zaak nog inhoudelijk de revue passeren, maar op deze plek volstaat het als voorbeeld van de gevoelige relatie tussen zelfs bevriende naties waar het om het eigen strafrecht gaat. Die gevoeligheden stellen de juridische discussie over het vertrouwensbeginsel doorlopend bloot aan de krachten van de internationale verhoudingen en diplomatie. In dat uitermate spannende, maar ook voor de dagelijkse praktijk belangrijke en mistige krachtenveld, beoogt dit boek meer duidelijkheid te scheppen en als handvat te dienen voor de beoordeling van concrete juridische vraagstukken.

Alvorens nader in te gaan op de begrippen vertrouwen en vertrouwensbeginsel, en de wijze waarop die in dit boek worden gehanteerd, is het nuttig aandacht te besteden aan het doel van interstatelijke samenwerking in strafzaken. Bij de analyse van het vertrouwensbeginsel, zal namelijk regelmatig worden teruggegrepen op dat doel van samenwerking en op de uit dat doel voortvloeiende kenmerken waaraan die samenwerking aan dient te voldoen. Daarmee kan immers inzichtelijk worden gemaakt hoe het vertrouwensbeginsel zich tot dat doel verhoudt en, met name, of het bijdraagt aan het verwezenlijken van dat doel.

Hoewel de verschillende vormen van rechtshulp een gefragmenteerd beeld geven, kan het doel van interstatelijke samenwerking in strafzaken in mijn optiek worden omschreven als het vergemakkelijken, vervolledigen, eerlijker maken dan wel mogelijk maken van een afgeronde strafrechtelijke procedure in de ene staat door het verlenen van bijstand door de andere staat op één of meer van de hoofdonderdelen van de strafprocedure, te weten de opsporing, de vervolging, de berechting of de tenuitvoerlegging van een sanctie.3

Omdat deze doelomschrijving alle vormen van rechtshulp omvat is zij betrekkelijk algemeen. Per vorm van rechtshulp is het doel concreter te omschrijven. Zo ziet uitlevering ter fine van vervolging vooral op de vervolging en berechting,4 en zien uitlevering ter executie of overdracht van executie van een sanctie enkel op de tenuitvoerlegging van een sanctie. Dit boek echter laat die klassieke indeling naar vorm van rechtshulp zo veel mogelijk los. In veel gevallen liggen de verschillende rechtshulpinstrumenten in elkaars verlengde of vormen zij elkaars spiegelbeeld. Door het onderscheid tussen de diverse rechtshulpinstrumenten los te laten, is een grondiger analyse van het vertrouwensbeginsel mogelijk. Verderop in dit boek zal immers blijken dat de werking van het vertrouwensbeginsel veelal primair samenhangt met de verdeling van de hoofdonderdelen van het strafproces (opsporing, berechting, executie van sancties) en die verdeling kan voor verschillende vormen van rechtshulp in grote lijnen gelijk zijn.5 De kenmerken van een optimale vorm van interstatelijke samenwerking in strafzaken worden via deze doelomschrijving mede bepaald door de kenmerken van een optimale strafrechtelijke procedure. Waar immers een strafrechtelijke procedure dient plaats te vinden binnen een redelijke termijn, met inachtneming van de aan de verdachte geboden waarborgen teneinde hem een eerlijk proces te bieden en in beginsel is gericht op het vinden van de materiële waarheid6, daar dient interstatelijke samenwerking bij voorkeur zo spoedig mogelijk plaats te vinden, rekening te houden met de gerechtvaardigde belangen van de verdachte en bij te dragen aan de waarheidsvinding. De opsomming van deze essentiële onderdelen van een strafproces is niet uitputtend, maar beoogt te illustreren hoe interstatelijke samenwerking een verlengstuk is van de reguliere strafrechtspleging en hoe de wezenskenmerken van interstatelijke samenwerking mede worden bepaald door die van de strafrechtspleging zelf.

Bij hetgeen in dit hoofdstuk, en eigenlijk in dit hele boek wordt besproken, is voorts van belang het onderscheid te maken tussen enerzijds vertrouwen en anderzijds het vertrouwensbeginsel. Dit boek gaat over dat laatste: het vertrouwensbeginsel. Vertrouwen kan worden gekenschetst als een sociologisch of psychologisch, of meer algemeen: sociaalwetenschappelijk begrip dat een sociale of mentale toestand beschrijft. Het vertrouwensbeginsel is een juridisch begrip dat de basis vormt van een theorie of systeem, waar het gaat om het vertrouwensbeginsel dat hier centraal staat: het systeem van interstatelijke strafrechtelijke samenwerking. In dit boek gaat het dus om de vraag wat wordt verstaan onder het vertrouwensbeginsel als basis van interstatelijke strafrechtelijke samenwerking.

De begrippen vertrouwensbeginsel en vertrouwen worden als volgt gehanteerd: het vertrouwensbeginsel is het geheel van ontologische en normatieve principes die ten aanzien van het vertrouwen in verband met interstatelijke strafrechtshulp plegen te worden gehanteerd. Daarbij wordt onder vertrouwen in algemene zin (maar toegespitst op het onderwerp van dit boek) verstaan de verwachting dat een andere staat zich overeenkomstig een bepaalde norm zal gedragen. Het voorgaande betekent dat het vertrouwensbeginsel ruim wordt gedefinieerd, maar ook dat het beginsel, zoals hier gedefinieerd, niet a priori een norm inhoudt. De meest neutrale definitie van het vertrouwensbeginsel levert een beginsel op dat geen normatieve werking heeft. Hoewel deze meest neutrale definitie niet aansluit bij de praktische invulling die doorgaans in literatuur en rechtspraak wordt gegeven aan het vertrouwensbeginsel, of zelfs aan het begrip beginsel in het algemeen, wordt zij in dit boek wel als theoretische variant gehanteerd om niet op voorhand de mogelijke uitkomsten van dit onderzoek naar de inhoud van het vertrouwensbeginsel te beperken. Door deze ruime definitie aan te houden, kan dit boek in de meest ruime zin een typologie geven van het vertrouwensbeginsel. De hier reeds geschetste keuzes en gepresenteerde basisbegrippen, zullen in hoofdstuk 2 nader worden onderbouwd aan de hand van een analyse van de literatuur over het vertrouwensbeginsel.