2.3 De ontwikkeling van artikel 1 Eerste Protocol

Op verzoek van de Europese Beweging stelde een Internationale Juridische Sectie1 een ontwerp op voor een verdrag voor de bescherming van de rechten van de mens. De Juridische Sectie ging voortvarend te werk, want al in juli 1949 was het voorstel gereed. Het voorstel bevatte een aantal in algemene bewoordingen omschreven burgerlijke en politieke rechten, waaronder het recht op eigendom (“freedom from arbitrary deprivation of property”) en een algemeen geformuleerd voorbehoud waaronder het de Staat is toegestaan om inbreuk te maken op die rechten.2 Het voorstel van de Juridische Sectie werd op 12 juli 1949 voorgelegd aan het Comité van Ministers van de Raad van Europa, die kort daarvoor was opgericht. Na de nodige aarzeling verzocht het Comité van Ministers de Raadgevende Vergadering om nader onderzoek te doen naar de kwestie van de definiëring van de mensenrechten.3

Omdat de Raadgevende Vergadering het er niet over eens kon worden hoe de rechten en vrijheden moesten worden omschreven, werd deze vraag neergelegd bij een Commissie voor Juridische en Administratieve Zaken. Deze Commissie4 leverde op 8 september 1949 een rapport af (het zogenoemde Teitgen-rapport), dat adviseerde om alleen de meest essentiële rechten en fundamentele vrijheden op te nemen. In de toekomst zou dan nagedacht kunnen worden over uitbreiding van het verdrag met andere grondrechten. Het rapport bevatte een lijst van niet meer dan tien rechten, waaronder het recht op eigendom. Het rapport bevatte geen voorstellen voor een definitie van de rechten, maar stelde voor om zoveel als mogelijk aansluiting te zoeken bij de bepalingen van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens.

Bij de bespreking van het Teitgen-rapport in de Raadgevende Vergadering manifesteerden zich verschillende opvattingen over het eigendomsrecht. Sommige leden konden zich niet vinden in de voorgestelde formulering van het eigendomsrecht (het zou te vaag zijn en te veel ruimte laten voor interpretatie), maar anderen meenden dat het eigendomsrecht überhaupt niet moest worden opgenomen in het verdrag. De voorstanders van opname wezen erop dat het eigendomsrecht een onvervreemdbaar en natuurlijk recht was dat beschermd moest worden tegen inmenging door de Staat.5 Zij vonden eigendom noodzakelijk om de vrijheid van de individu en zijn familie te garanderen.6 Ook onderstreepten zij het belang van de bescherming van eigendom door te wijzen op de praktijk van grootschalige onteigeningen als instrument van intimidatie en onderdrukking door totalitaire regimes.7 Een ander – meer filosofisch – argument was dat eigendom een verlengstuk is van de persoonlijkheid en noodzakelijk voor de ontwikkeling van de individu als persoon.8 Anderen benadrukten de sociale functie van eigendom.9 Ook waren de voorstanders beducht voor de publieke opinie als bekend zou worden dat eigendom binnen Europa niet het beschermen waard gevonden zou worden.10

De tegenstanders van opname van het eigendomsrecht betwijfelden of het – gelet op de verschillen tussen de lidstaten van de RvE – wel mogelijk was om het aan een internationale rechter over te laten om beweerdelijke schendingen van het eigendomsrecht te beoordelen. Verder vroeg men zich af of het wel mogelijk was om het eigendomsrecht te definiëren. De complicerende factor bij het formuleren van een verdragstekst was dat eigendom – naar algemeen werd aangenomen – een relatief recht is. Dat betekende dat uit de definitie voldoende duidelijk zou moeten volgen onder welke omstandigheden het mogelijk is om een inbreuk te maken op dat recht. Een van de problemen die werd gesignaleerd was de moeilijkheid om te bepalen wanneer nog sprake is van een legale belastingheffing en wanneer het heffen van belasting moet worden beschouwd als een verboden confiscatie.11 Een ander heikel punt was dat een internationale rechter bevoegd zou worden om de beslissing van de nationale rechter over vergoedingen bij onteigening te toetsen. De critici in de Raadgevende Vergadering waren vooral afkomstig uit landen met een socialistische regering,12 waar nationalisatie van privébezit (soms zonder adequate vergoeding) een actueel thema was. Een ander argument van de tegenstanders was dat het eigendomsrecht het enige sociale/economische recht was in de lijst met grondrechten. Dit zou volgens hen ten onrechte de suggestie wekken dat het recht op eigendom belangrijker is dan andere sociale of economische rechten, zoals het recht op werk, het recht op vrije tijd, het recht op een adequate levensstandaard of het recht op onderwijs.13

Het overleg in de Raadgevende Vergadering leidde tot een voorstel aan het Comité van Ministers (‘aanbeveling 38’) voor een verdrag voor de bescherming van de rechten van de mens. Hoewel de meerderheid van de leden van de Raadgevende Vergadering voorstander was van opname van het eigendomsrecht in de lijst met te beschermen rechten, was het niet gelukt om overeenstemming te bereiken over een formulering van het eigendomsrecht.14 Op verzoek van het Comité van Ministers werden de voorbereidingswerkzaamheden voor een verdrag voortgezet. Daarbij werd ook een poging gedaan om het eigendomsrecht te codificeren. Het comité voor Juridische en Administratieve zaken, bestaande uit juridisch specialisten, stelde op 8 augustus 1950 de volgende tekst voor:

In de eerste volzin wordt het recht op eigendom erkend, terwijl in de tweede volzin een voorbehoud wordt gemaakt voor de Staten om in het algemeen belang een inbreuk te maken op dat recht. De tekst bevat nog geen expliciete verwijzing naar de vrijheid van de Staat om belasting te heffen en te innen.

In de beraadslagingen in de Raadgevende Vergadering over de voorgestelde tekst is de verhouding tussen belastingheffing en het eigendomsrecht aan de orde gekomen. Miss Bacon (United Kingdom) stelde Sir David Maxwell-Fyfe, die voorzitter was van het comité voor Juridische en Administratieve zaken, de volgende vraag:16

Sir David Maxwell-Fyfe antwoordde daarop:

Het EHRM refereert ook in recente belastingzaken nog weleens aan dit antwoord om duidelijk te maken dat het belastingheffing beschouwt als een onder de tweede alinea van artikel 1 Eerste Protocol vallende regulering van eigendom, die moet worden onderscheiden van een arbitraire confiscatie (die denkelijk moet worden beschouwd als een onder de tweede volzin van de eerste alinea vallende ontneming van eigendom), bijvoorbeeld in de zaak Gasus:17

De hiervoor weergeven concepttekst werd na nog een paar wijzigingen op 17 augustus 1950 voorgelegd aan het Comité van Ministers, met het advies om die op te nemen in het EVRM. De ministers stemden in met het verdrag, maar niet met het voorgestelde artikel voor een eigendomsgrondrecht. Waarom ze niet konden instemmen met het voorgestelde artikel is niet helemaal duidelijk, maar het zou kunnen dat er bezwaren uit Britse hoek waren.18 Aldus werd het EVRM 4 november 1950 ondertekend zonder recht op eigendom. Wel werd besloten dat het recht op eigendom opgenomen zou kunnen worden in een artikel in een nog op te stellen Protocol bij het EVRM.

Een comité van juridische experts boog zich vervolgens over de formulering van het eigendomsartikel. Dat comité kwam in 1951 diverse keren bijeen, en besprak verschillende tekstvarianten. Ook werd de Raadgevende Vergadering verschillende keren geraadpleegd.19 Al het werk leidde uiteindelijk tot de volgende tekst, waarmee het Comité van Ministers kon instemmen:

Het begrip ‘arbitraire confiscatie’, dat in eerder voorstellen voorkwam, is niet opgenomen in de definitieve tekst van artikel 1 Eerste Protocol. Het werd te vaag geacht voor een juridische bepaling. Daarom werd de zinsnede “property shall not be liable to arbitrary confiscation” vervangen door: “subject to the conditions provided for by law”. Een ander aspect waarover veel discussie bestond was de vraag of in de tekst moest worden vastgelegd dat bij onteigening een recht bestaat op vergoeding. Vooral het Verenigd Koninkrijk was tegen het opnemen van een dergelijke bepaling. Dit verzet heeft ertoe geleid dat in de definitieve tekst van artikel 1 Eerste Protocol een recht op schadevergoeding ontbreekt. Wel werd aangenomen dat in de zinsnede “subject to the conditions provided for by law” normaal gesproken een recht op vergoeding besloten lag.20

Vanuit fiscale optiek is vooral de tweede alinea van de bepaling interessant, waaraan de zinsnede “or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties” werd toegevoegd. Daarmee is artikel 1 Eerste Protocol de enige bepaling in het EVRM en Protocollen waarin het woord “tax” voorkomt. Deze toevoeging aan de tweede alinea is als volgt toegelicht:21

Deze toelichting suggereert dat het eigendomsrecht niet van toepassing is op belastingheffing en dat de Staat “the whole of property of individuals” zou mogen wegbelasten, maar kan ook gelezen worden als ziende op een algemene vermogensbelasting, in tegenstelling tot ontneming van specifieke vermogensbestanddelen, wat wél verboden werd. Belastingmaatregelen vielen echter niet geheel buiten de reikwijdte van artikel 1 Eerste Protocol. Verschillende keren wordt in de travaux préparatoires vermeld dat men vond dat die bepaling wel van toepassing zou moeten zijn als een belastingheffing in wezen neerkomt op een arbitraire confiscatie van privé-eigendom door de Staat. Betoogd zou kunnen worden dat in zo een geval de Staat eigenlijk geen belasting heft maar onteigent, zodat niet de tweede alinea van artikel 1 Eerste Protocol, maar de eerste van toepassing is. Onduidelijk is echter wanneer sprake is van “arbitraire confiscatie”. Juist om die reden werd die term immers niet opgenomen in de tekst. Over de inhoud van die term is in de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 1 Eerste Protocol niets vermeld en ook in de rechtspraak is geen concrete invulling aan die norm gegeven (zie par. 7.2). Mogelijk werd met “arbitraire confiscatie” gedoeld op een excessieve belasting die niet wordt geheven volgens algemene regels van een in beginsel onbepaalde groep burgers die in relevante en vergelijkbare, abstract omschreven omstandigheden verkeren, kortom: die niet in overeenstemming is met het algemeenheidsbeginsel en dus een individual and excessive burden op bepaalde burgers legt.22 Een dergelijke belastingmaatregel, die de financiële lasten niet eerlijk verdeelt over alle burgers die in vergelijkbare omstandigheden verkeren maar slechts enkele leden van de samenleving excessief treft, zou gezien kunnen worden als een willekeurige onteigening, dat wil zeggen: niet (voldoende) in het algemeen belang.23

In sommige tekstvarianten van artikel 1 Eerste Protocol werden de woorden “to impose taxes” gebruikt in plaats van “to secure the payment of taxes”. De eerste formulering lijkt meer te zijn toegesneden op de heffing van belastingen en de laatste meer op de invordering. Ik heb geen aanwijzingen gevonden dat het de bedoeling was om de reikwijdte van artikel 1 Eerste Protocol te beperken tot invorderingsmaatregelen. Het EHRM gaat er ook vanuit dat alle soorten belastingmaatregelen (dus ook die de heffing van belasting betreffen) onder de tweede alinea van artikel 1 Eerste Protocol vallen.

Inmiddels is het vaste rechtspraak van het EHRM dat belastingheffing eigendom aantast (vgl Burden v. The United Kingdom).24 Deze rechtspraak is gebaseerd op het uitgangspunt dat individuen in beginsel recht hebben op hun gehele inkomen of vermogen, maar door de staat gedwongen worden om een gedeelte daarvan af te staan. Dit klinkt misschien logisch, maar er ligt een rechtspolitieke opvatting aan ten grondslag over eigendom waarover ook anders kan worden gedacht. In dit kader is het interessant om kennis te nemen van de ideeën van Hofstra over de verhouding tussen eigendom en belastingheffing.25 Hij zag het heffen van belasting over inkomen niet als een bijdrage van burgers uit eigen zak aan de staatskas – dus als iets dat vanuit de eigendom van de burger wordt overgeheveld naar de Staat – maar als de terugbetaling van iets wat altijd van de gemeenschap is geweest en waar de individuele burger dus nooit recht op heeft gehad. In de ‘gebonden maatschappij’ die Hofstra als ideaal voor ogen stond, behoort het totale nationale inkomen toe aan de gemeenschap en ontvangen burgers daarvan het gedeelte dat hen door de overheid wordt toebedeeld krachtens de gestelde “voorwaarden van de samenleving”.26 In deze visie behoort niet het bruto inkomen, maar uitsluitend het netto inkomen tot de eigendom van de burger en is belastingheffing niets anders dan het terugvorderen door de gemeenschap van datgene dat een burger teveel heeft ontvangen doordat alleen de gemeenschap/overheid hem in staat heeft gesteld om dat inkomen te verwerven. Belastingheffing tast in deze zienswijze geen eigendom aan, omdat er nooit recht heeft bestaan op het gedeelte van het inkomen dat in de vorm van belasting aan de staat moet worden afgedragen. Het is mij niet gebleken dat de opstellers van artikel 1 Eerste Protocol of de rechters die deze bepaling moesten uitleggen deze of dergelijke (socialistische) ideeën over eigendom deelden. Zoals hiervoor opgemerkt, neemt het EHRM de sociale functie van eigendom soms wel in aanmerking in het kader van de rechtvaardiging van eigendomsaantastingen van individuen.