4.5 Horizontaal toezicht

De laatste ontwikkeling op het gebied van toezicht waar ik in dit hoofdstuk aandacht aan besteed, betreft het horizontaal toezicht. In een in 2002 gepubliceerd rapport concludeert de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) dat burgers duidelijker moeten worden aangesproken op hun eigen verantwoordelijkheden en dat er een nieuwe verdeling van de verantwoordelijkheid tussen burgers en de overheid dient te komen. Daarnaast moest het toezicht volgens de WRR worden vernieuwd, waarbij een grote mate van zelfregulering en eigen verantwoordelijkheid moet voorop komen te staan en overheidstoezicht pas in laatste instantie volgt.1 Naar aanleiding hiervan informeert de Staatssecretaris van Financiën in 2004 en 2005 de Tweede Kamer over verschillende activiteiten die de Belastingdienst per doelgroep (particulieren, midden- en kleinbedrijf en zeer grote ondernemingen) op het gebied van horizontaal toezicht ontplooit.2 De aanpak bij zeer grote ondernemingen en bij het midden- en kleinbedrijf zijn in het kader van deze paragraaf relevant. Het zogenoemde (handhavings)convenant heeft daarin een belangrijke rol. Hierin worden afspraken gemaakt over de maatregelen die een belastingplichtige treft om in bepaalde mate fiscaal ‘in control’ te zijn over zijn onderneming. Bij grote ondernemingen speelt daarbij een door de belastingplichtige opgezet intern (fiscaal) kwaliteits-/beheerssysteem (een zogenoemd tax control framework (TCF)) een belangrijke rol.3 Daarnaast worden afspraken gemaakt over de wijze waarop de ondernemer (of zijn financieel dienstverlener) en de Belastingdienst met elkaar omgaan: in wederzijds vertrouwen, open en transparant.4 Het geheel van maatregelen en afspraken moet uiteindelijk leiden tot een zogeheten aanvaardbare aangifte.5 De aanslag wordt vervolgens overeenkomstig deze aangifte vastgesteld. Bobeldijk stelt in mijn ogen terecht dat bij een goed functionerend horizontaal toezicht voor de vennootschapsbelasting (een aanslagbelasting) min of meer sprake is van een aangiftebelasting.6 Dit betreft overigens een vergelijkbaarheid in materiële zin. De Belastingdienst stelt namelijk nog steeds formeel een aanslag vast waardoor ten aanzien van de desbetreffende belastingplichtigen sprake is van een andere mate van rechtsbescherming (zo blijft bijvoorbeeld het navorderingsregime met de bijbehorende eisen van toepassing) dan bij belastingplichtigen die aangifte moeten doen voor een echte aangiftebelasting. Verder ontbreekt het element van het direct betalen (voldoen dan wel afdragen) van de verschuldigde belasting. De vraag die daarbij opkomt, is of de belastingplichtigen die participeren in horizontaal toezicht dermate zeker zijn over hun fiscale positie dat ze uiteindelijk zouden kunnen instemmen met een formele omzetting naar een aangiftebelasting. Dit zou namelijk betekenen dat de aan een aanslag ontleende rechtszekerheid (inclusief de navorderingsvereisten) wegvalt.

Een belangrijke randvoorwaarde om te kunnen participeren in het horizontaal toezicht is dat bedrijven beschikken over goed werkend kwaliteitssysteem (dit komt tot uitdrukking in de fiscale strategie, de fiscale beheersing en de mate van transparantie van een onderneming).7 In de praktijk kunnen vaak alleen grotere bedrijven, zoals multinationals, aan deze voorwaarde voldoen. Zij beschikken namelijk over een hoge mate van administratieve deskundigheid. De hoge kwaliteitseisen die de Belastingdienst stelt aan belasting- en inhoudingsplichtigen die willen participeren in horizontaal toezicht, leiden voor hen in principe tot (hoge(re)) administratieve lasten in de vorm van onder andere kosten voor het opzetten van een TCF. Daar staat tegen over dat de Belastingdienst de vorm en intensiteit van zijn toezicht afstemt op die eisen.8 In de praktijk komt dit erop neer dat de Belastingdienst in het geval van een zogenoemde convenantsaangifte voor een aanslagbelasting, direct een – dus zonder toezicht vooraf – een (conform)aanslag oplegt.9 Dit betekent minder toezichtlast en dus minder administratieve lasten voor de belastingplichtige. Voor de Belastingdienst heeft het horizontaal toezicht als voordeel dat een deel van zijn toezichtstaak wordt verplaatst naar de belasting- en/of inhoudingsplichtige. Doordat zij qua administratieve en fiscale deskundigheid bovengemiddeld zijn, zullen ze in principe minder fouten maken. De Belastingdienst kan hierdoor uiteindelijk besparen op menskracht die hij tot nu toe inzet in het toezicht achteraf bij deze bedrijven.10 Dit draagt bij aan zo laag mogelijke uitvoeringslasten voor de Belastingdienst.