5.2.1 Omgevingswaarden (concentraties) kwaliteit van de buitenlucht

De kwaliteit van de buitenlucht is belangrijk voor de gezondheid van mensen en het milieu als geheel. Luchtverontreiniging kan effecten hebben op de luchtwegen en het hart- en vaatstelsel, en leidt vooral bij kinderen, ouderen en of mensen die al een luchtwegaandoening of hart- en vaatziekte hebben tot verhoogde gezondheidsrisico's.

Om de risico's van luchtverontreiniging te beperken zijn op Europees niveau normen vastgelegd. De richtlijn luchtkwaliteit en de richtlijn gevaarlijke stoffen in de lucht stellen grenswaarden en streefwaarden voor stoffen die de kwaliteit van de buitenlucht beïnvloeden. Het gaat om concentratiewaarden in de buitenlucht voor een aantal stoffen. Voor de stoffen zwaveldioxide (SO₂), stikstofdioxide (NO₂), stikstofoxiden (NO_X), koolmonoxide (CO), benzeen, lood en fijnstof (PM₁₀ en PM_2,5) gaat het om grenswaarden. Voor ozon, de zware metalen arseen, cadmium, nikkel en voor benzo[a]pyreen gelden streefwaarden. Voor PM_2,5 geldt, naast grenswaarden, ook nog een streefwaarde om de blootstelling aan PM_2,5 terug te dringen. In dit besluit zijn deze Europese grens- en streefwaarden omgezet naar rijksomgevingswaarden. De grenswaarden zijn omgezet in een resultaatsverplichting, de streefwaarden in een inspanningsverplichting.

Omgevingswaarden die als resultaatsverplichting zijn vormgegeven moeten binnen een bepaalde termijn worden bereikt en mogen wanneer ze eenmaal zijn bereikt, niet meer worden overschreden. Aan omgevingswaarden die als inspanningsverplichtingen zijn vormgegeven moeten voor zover mogelijk voldaan worden en overschrijdingen moeten zoveel mogelijk voorkomen worden. Voor een aantal inspanningsverplichtingen is een termijn gesteld. Die termijn vormt in die gevallen dan het richtpunt voor het voldoen aan deze omgevingswaarden. Resultaatsverplichtingen hebben dus een meer verplichtend karakter. Bij een inspanningsverplichting wordt doorgaans in politiek-bestuurlijke zin minder hard afgerekend op het al of niet behalen van de waarde. Het ontslaat een bestuursorgaan echter niet van de plicht om te werken aan de realisatie en de maatschappelijke verantwoording ervan. De twee kwalificaties hebben voor het aspect luchtkwaliteit in beperkte mate geleid tot een ander type doorwerking naar besluiten. Zo verschillen de eisen aan het programma en de toetsing van een activiteit aan de omgevingswaarden bij een aanvraag om een omgevingsvergunning. Verder gelden voor de omgevingswaarden voor stikstofdioxide en fijnstof (beide vormgegeven als een resultaatsverplichting), aparte aandachtsgebieden in het omgevingsplan. Voor een antwoord op de vraag hoe dwingend een bepaalde juridische norm is, is overigens niet alleen de aard van de verplichting bepalend, maar ook eventuele uitzonderingsmogelijkheden om van de norm te mogen afwijken. Zo hebben de omgevingswaarden voor de kwaliteit van oppervlaktewaterlichamen aan de ene kant een tamelijk verplichtend karakter, maar bestaan er aan de andere kant ook verschillende uitzonderingsmogelijkheden (zie paragraaf 5.2.2.1 van deze toelichting). De rijksomgevingswaarden voor luchtkwaliteit bieden eenzelfde beschermingsniveau als onder de Wet milieubeheer. Net als in de Wet milieubeheer is een toename van concentraties door activiteiten mogelijk op locaties waar aan de norm wordt voldaan, zolang een activiteit niet tot een overschrijding leidt van de rijksomgevingswaarde. Dit sluit aan bij de implementatie van artikel 12 van de richtlijn luchtkwaliteit, dat is gericht op het houden van de kwaliteitsniveaus van de stoffen zwaveldioxide, stikstofdioxide, PM₁₀ en PM_2,5, lood, benzeen en koolmonoxide beneden de grenswaarde. De programmaplicht in de wet volstaat in principe om artikel 12 van de richtlijn te implementeren. Ook als nog geen sprake van overschrijding is moet het verantwoordelijke bestuursorgaan een programma vaststellen, namelijk als aannemelijk is dat niet zal worden voldaan aan een omgevingswaarde. Via de algemene rijksregels in het Besluit activiteiten leefomgeving en voorschriften aan de omgevingsvergunning worden preventieve maatregelen verplicht gesteld. De toepassing van de ‘beste beschikbare technieken’ verbetert verder de luchtkwaliteit door het probleem bij de bron aan te pakken. Hiermee wordt aangesloten bij het voormalige recht.

Het Besluit kwaliteit leefomgeving biedt meer mogelijkheden dan het voormalige recht door de regels die bij omgevingsplan kunnen worden gesteld, waaronder decentrale omgevingswaarden. Een decentraal bestuursorgaan kan een omgevingswaarde vaststellen die scherper is dan de rijksomgevingswaarde of lokale algemene regels of maatwerkvoorschriften. Hierdoor kan lokaal verder gewerkt worden aan een verdere verbetering van de luchtkwaliteit, ook beneden de rijksomgevingswaarde. Ook is het mogelijk om een aanvullende omgevingswaarde vast te stellen voor een parameter die niet door het Rijk is genormeerd, zoals voor roet. Al deze verschillende mogelijkheden dragen bij aan het behoud van een goede kwaliteit, de verbetering van een slechte kwaliteit of het beheer van een bepaald kwaliteitsniveau in een dynamisch gebied.

De Europese normen voor luchtkwaliteit zijn mede gebaseerd op adviezen van de Wereldgezondheidsorganisatie (WGO). Bepaalde advieswaarden van de WGO, zoals voor fijnstof, gaan verder dan de Europese norm. Deze waarden zijn niet overgenomen als rijksomgevingswaarden, maar geven wel richting aan de ontwikkeling en uitvoering van het Nederlandse luchtkwaliteitbeleid. Het kabinet zet zich, onder meer door bronbeleid in voor een verdere verbetering van de luchtkwaliteit, ook onder de Europese norm. In dit kader is ook de herziening van de nec-richtlijn1. relevant. Deze is op 14 december 2016 vastgesteld door het Europese Parlement en de Europese Raad. De herziene nec-richtlijn verplicht de lidstaten de uitstoot van luchtverontreinigende stoffen verder te verminderen, en vraagt om het opstellen van een nationaal programma. De regering is voornemens om dit nec-programma via de Invoeringswet Omgevingswet als verplicht programma in de Omgevingswet op te nemen.

De richtlijn luchtkwaliteit stelt ook alarmeringswaarden voor NO₂, SO₂ en ozon2.. Het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet omvat een wijziging van artikel 19.10 van de Omgevingswet die beoogt de alarmeringswaarden bij ministeriële regeling vast te laten stellen.

Op grond van de nec-richtlijn gelden voor Nederland voor een aantal stoffen reductiedoelstellingen voor de totale hoeveelheid emissies naar de lucht (nec-plafonds). Onder het huidige recht zijn deze reductiedoelstellingen opgenomen in het Nationaal Milieubeleidsplan 4, dat op grond van artikel 4.3 van de Wet milieubeheer is vastgesteld. Vanwege de kenbaarheid hiervan en vanwege de harmonisatie met andere Europeesrechtelijke verplichtingen is het kabinet voornemens om deze plafonds van de herziene nec-richtlijn als omgevingswaarden vast te stellen. Deze mogelijke vaststelling is ook benoemd in de memorie van toelichting bij de Omgevingswet. Dit valt binnen de scope van het Invoeringsbesluit Omgevingswet.

Omgevingswaarden werken alleen door naar de vaststelling van besluiten als dit in de instructieregels of beoordelingsregels is voorgeschreven. De hoofdkeuze is om daar zeer terughoudend mee om te gaan. De primaire insteek is dat als uit de monitoring blijkt dat niet aan een omgevingswaarde voldaan dreigt te worden, een programma met maatregelen wordt opgesteld om zodoende de overschrijding te voorkomen of zo spoedig mogelijk op te lossen. Met het oog op het voldoen aan de Europeesrechtelijke verplichtingen, zijn er in dit besluit instructieregels en beoordelingsregels opgenomen voor activiteiten met gevolgen voor een aantal gebieden en specifieke gevallen. Voor deze gebieden of bij deze specifieke gevallen valt niet uit te sluiten dat overschrijdingen van de rijksomgevingswaarden optreden. Het gaat bijvoorbeeld om de aanleg van nieuwe auto(snel)wegen of de aanleg van tunnels langer dan 100 meter. In dit besluit is vastgelegd dat in deze gevallen de rijksomgevingswaarden voor PM₁₀ en NO₂in acht genomen moeten worden. De rijksomgevingswaarden krijgen hier een directe doorwerking naar concrete besluitvorming. Voor een nadere toelichting op de instructieregels zie paragraaf 8.1.6.1 van deze toelichting, voor de beoordelingsregels de sectie ‘luchtkwaliteit’ in paragraaf 11.6.2.

Ook in het Besluit activiteiten leefomgeving zijn relevante bepalingen voor luchtkwaliteit opgenomen, zoals emissie-eisen voor bepaalde activiteiten.

Naast het beschermingsniveau van de rijksomgevingswaarden voor luchtkwaliteit biedt dit besluit ook de mogelijkheid om een decentrale omgevingswaarde vast te stellen ter aanvulling of in afwijking van door het Rijk gestelde omgevingswaarden voor luchtkwaliteit (artikel 2.1, derde lid, van dit besluit). Met afwijkende omgevingswaarde wordt bedoeld: een andere waarde van de door het Rijk gestelde omgevingswaarde, bijvoorbeeld een scherpere norm voor fijnstof. Dit besluit staat het niet toe om een lagere kwaliteit als afwijkende omgevingswaarde vast te stellen. Dat zou strijd met de Europeesrechtelijke verplichtingen opleveren. Met een aanvullende omgevingswaarde wordt bedoeld: een parameter die niet door het Rijk genormeerd wordt, bijvoorbeeld een omgevingswaarde voor de concentratie van roet. Zowel een gemeente als een provincie kan een decentrale omgevingswaarde stellen. Decentrale bestuursorganen krijgen hiermee extra ruimte om vorm te geven aan lokale of regionale ambities, bijvoorbeeld op het gebied van gezondheid. Het instrument kan ook een aanvulling zijn voor het oplossen van specifieke gebruiksruimtevraagstukken in een gebied.

Zoals in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Omgevingswet3. is aangegeven zijn decentrale omgevingswaarden alleen zinvol voor zover lokale activiteiten of bronnen binnen het gemeentelijk of provinciaal grondgebied de beoogde kwaliteit van de fysieke leefomgeving van dat gebied geheel of grotendeels beïnvloeden of bepalen. Bovendien moeten die gevolgen beïnvloedbaar of beheersbaar zijn door het treffen van brongerichte of effectgerichte maatregelen door de gemeentelijke of provinciale bestuursorganen. Wanneer bijvoorbeeld een gemeente een eigen omgevingswaarde voor ozon zou stellen zou dat niet passend zijn, omdat gemeenten nauwelijks invloed hebben op de concentraties op het grondgebied. Een ander voorbeeld is een omgevingswaarde voor benzeen terwijl de fabriek die deze stof uitstoot op het grondgebied van de buurgemeente staat. Wanneer een gemeente een omgevingswaarde wil stellen voor een stof die afkomstig is uit bronnen die zowel op het eigen grondgebied liggen als op het grondgebied van een buurgemeente, dan ligt overleg en afstemming voor de hand. Bestuursorganen houden immers bij het nemen van een besluit rekening met elkaars taken en bevoegdheden (artikel 2.2 van de Omgevingswet). Ten overvloede wordt opgemerkt dat een gemeentelijke omgevingswaarde op geen enkele wijze gebruiksruimte in een andere gemeente beïnvloedt.

De bevoegdheid voor gemeenten om afwijkende of aanvullende omgevingswaarden voor luchtkwaliteit te stellen is nieuw ten opzichte van het voormalige recht. Wanneer een decentrale omgevingswaarde is vastgesteld geldt de verplichting tot monitoring (artikel 20.1 van de Omgevingswet) en, wanneer er (dreigt) niet voldaan te worden, de verplichting om een programma op te stellen (artikel 3.10 van de Omgevingswet). De bevoegdheid is uiteraard ingekaderd door de doelen van de wet: het gaat om het evenwicht tussen beschermen en benutten. De bevoegdheid om decentrale omgevingswaarden vast te stellen biedt de gemeenten geen extra mogelijkheden om rechtstreeks werkende regels over activiteiten te stellen of vergunningplichten in te stellen. Een omgevingswaarde kan wel een element van de motivering voor dergelijke regels vormen. Ook kunnen gemeenten in de beoordelingsregels voor de afwijkactiviteit een koppeling opnemen naar de eigen omgevingswaarden om nieuwe initiatieven hieraan te toetsen.

Gemeenten mogen op grond van artikel 5.163 van dit besluit geen eigen regels stellen die het gebruik, de instandhouding, de verbetering of de vernieuwing van een rijksweg of hoofdspoorweg rechtstreeks belemmeren. Deze regel heeft ook betrekking op het stellen van decentrale omgevingswaarden.

Voor de doorwerking van een gemeentelijke omgevingswaarde naar de vergunning voor een milieubelastende activiteit geldt de algemene lijn voor regels uit het omgevingsplan. Het bevoegd gezag voor de vergunning voor een milieubelastende activiteit houdt bij de beoordeling van de vraag of sprake is van significante milieuverontreiniging in ieder geval rekening houdt met het omgevingsplan. Dit betekent dat het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit moet motiveren op welke wijze de regels in het omgevingsplan, waaronder de lokale omgevingswaarden, de inhoud van het besluit hebben beïnvloed (zie voor verdere toelichting op dit punt paragraaf 11.6.1.3, sectie ‘significante milieuverontreiniging’).

De mogelijkheden van provincies om met omgevingswaarden te sturen zijn wat ruimer dan die van gemeenten. Provincies kunnen hun eigen omgevingswaarden door laten werken naar omgevingsvergunningen voor de milieubelastende activiteit en via instructieregels naar gemeenten of waterschappen.

In die gevallen dat de provincie bevoegd is voor het verlenen van de vergunning voor een afwijkactiviteit hanteert de provincie de daarbij de geldende beoordelingsregels van de gemeente, inclusief een eventuele regel over de doorwerking van een gemeentelijke omgevingswaarde. De gemeente heeft in die gevallen in beginsel een advies met instemming op de vergunning voor de afwijkactiviteit. Dit advies met instemming wordt alleen ingeperkt tot een adviesrecht voor zover deze afwijkactiviteiten verband houden met het voorkomen en beperken van verontreiniging. Zie verder paragraaf 4.3.4 van de nota van toelichting bij het Omgevingsbesluit en paragraaf 11.6.1.3 van deze toelichting.

Voor alle omgevingswaarden geldt dat dit beleidsdoelen zijn van een gewenste staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Daarnaast geldt ook dat wanneer omgevingswaarden worden vastgesteld, dit altijd moet geschieden met het oog op de doelen van de wet. Als de gemeenteraad of provinciale staten een aanvullende of afwijkende omgevingswaarde vastleggen zal dat ook gebeuren met het oog op de doelen van de wet, waarbij in samenhang het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving gewogen worden. Dit volgt uit artikel 2.1, eerste lid, van de wet.

Bovendien bepaalt artikel 2.1, tweede lid, dat een bestuursorgaan rekening houdt met de samenhang van de relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en van de rechtstreeks daarbij betrokken belangen. De zorg voor een specifieke kwaliteit van de fysieke leefomgeving moet daarom altijd in het licht van de samenhang van de fysieke leefomgeving en daarbij betrokken belangen worden bekeken. Dit betekent dat een omgevingswaarde voor een bepaald aspect voor de fysieke leefomgeving niet in uiterste strengheid wordt vastgesteld als daar onevenredige nadelen voor andere onderdelen of aspecten van de fysieke leefomgeving of andere belangen tegenover staan. Bij vaststelling van alle omgevingswaarden moet het bestuursorgaan dus altijd ook een samenhangende afweging maken.

Als invulling van de motie-Veldman4. is dit voor het stellen van aanvullende of afwijkende omgevingswaarden nog eens beklemtoond. Hierdoor wordt in de instructieregel die aanvullende of afwijkende omgevingswaarden voor luchtkwaliteit mogelijk maken (artikel 2.1) ook gevraagd de economische effecten hiervan te betrekken. In de genoemde motie-Veldman worden deze economische effecten beschreven als effecten op vestigingsklimaat, werkgelegenheid en bereikbaarheid.

Met het afwegen van economische effecten wordt bedoeld dat bij het vastleggen van een omgevingswaarde er een onderbouwing van deze economische effecten gegeven moet worden. Afhankelijk van de situatie kan dit een kwantitatieve of een kwalitatieve onderbouwing zijn. Deze bepaling hangt nauw samen met artikel 2.10, tweede lid, van de wet dat vereist dat een bestuursorgaan bij het vaststellen van een omgevingswaarde onderbouwt met welke taken en bevoegdheden het bestuursorgaan de omgevingswaarde gaat verwezenlijken. Hoe duidelijker het is welke maatregelen er genomen gaan worden, hoe duidelijker ook de effecten daarvan kunnen worden ingeschat. Zo zal een omgevingswaarde die beoogt een al aanwezige kwaliteit goed te houden geen directe effecten hebben op bedrijven. Mogelijk is er op termijn een gunstige invloed op het vestigingsklimaat voor bijvoorbeeld de recreatiesector en de zakelijke dienstverlening. Terwijl een omgevingswaarde die het uitvoerend bestuur noopt tot maatregelen waarmee bestaande emissies gereduceerd worden wel effecten zal hebben op de betrokken bedrijven.

Naast omgevingswaarden zijn ook andere instrumenten van de wet nodig om luchtkwaliteit in dit besluit goed vorm te geven. In deze toelichting wordt de volgorde van dit besluit aangehouden. Dat heeft tot gevolg dat de gemaakte keuzes per beleidsonderwerp op verschillende plaatsen worden toegelicht. In tabel 5.1 wordt daarvan een overzicht gegeven.

Samen met de algemene rijksregels zorgen deze instrumenten voor een goed evenwicht tussen beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving voor het aspect luchtkwaliteit. Verplichte preventieve maatregelen aan de bron zorgen voor een reductie van emissies. De instructieregels en beoordelingsregels zorgen voor een koppeling met de omgevingswaarden voor die situaties waar dat nodig is. Via de monitoring wordt een vinger aan de pols gehouden, zodat er tijdig actie kan worden ondernomen. Die actie is ook verplicht gesteld in de vorm van een programma. In aanvulling daarop bestaat er voor decentrale bestuursorganen de mogelijkheid te kiezen voor scherpere omgevingswaarden. Dit zijn belangrijke waarborgen om normopvulling tegen te gaan. Tegelijkertijd is de koppeling tussen rijksomgevingswaarden en activiteiten in dit besluit niet zwaarder gemaakt dan nodig. Daardoor is het mogelijk, om in een gebied nieuwe activiteiten toe te staan, zolang die niet leiden tot een dreigende overschrijding van de omgevingswaarden.