11.6.2 Specifieke gronden

In paragraaf 5.1.2.2 van dit besluit zijn activiteiten met externe veiligheidsrisico's aangewezen. Voor de beoordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning voor milieubelastende activiteiten met externe veiligheidsrisico's is een specifieke beoordelingsregel opgenomen. Deze beoordelingsregel vormt het complement van de instructieregels die gelden voor een omgevingsplan of een projectbesluit waarbij een activiteit met externe veiligheidsrisico's wordt toegelaten. Bij de beoordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit met externe veiligheidsrisico's moet dezelfde voorgeschreven grenswaarde voor het plaatsgebonden risico in acht genomen worden of moet daarmee rekening gehouden worden. Dit hangt af van het te beschermen gebouw of de te beschermen locatie (zeer kwetsbaar, kwetsbaar of beperkt kwetsbaar) in de omgeving van de activiteit. Deze beoordelingsregel is opgenomen vanwege de vereiste toetsing aan de maximale risiconiveaus. De risicoberekening voor deze activiteiten is daarbij afhankelijk van de voorschriften die in de vergunning gesteld worden en het maximale risiconiveau een randvoorwaarde. Voor activiteiten met externe veiligheidsrisico's zijn de risiconiveaus vertaald in afstanden die het bevoegd gezag bij de beoordeling van de vergunningaanvraag in acht moet nemen of waarmee het rekening moet houden. Hierbij kan worden opgemerkt dat bij het vaststellen van de voorschriften, zoals in paragraaf 11.6.1.3 van deze nota is toegelicht, onder andere zal moeten worden verzekerd dat de beste beschikbare technieken worden toegepast en er geen significante milieuverontreiniging wordt veroorzaakt. Dit wordt voor het externe veiligheidsaspect ingevuld door de PGS-richtlijnen die zijn aangewezen als BBT-document. In de algemene regels van het Besluit activiteiten leefomgeving wordt voor die activiteiten ook naar de relevante delen van de PGS-richtlijnen verwezen.

Ook voor herverpakking of bewerking van vuurwerk en pyrotechnische artikelen voor theatergebruik en het opslaan van munitie en ontplofbare stoffen voor civiel of militair gebruik zijn de instructieregels van paragraaf 5.1.2.4 en 5.1.2.5 van overeenkomstige toepassing bij de beoordeling van de vergunningaanvraag. Voor deze activiteiten moet bij de beoordeling van de vergunningaanvraag respectievelijk de afstand of de eisen van het civiele of militaire explosieaandachtsgebied in acht genomen worden. Voor een uitgebreide systeembeschrijving van de regels over externe veiligheid in dit besluit wordt verwezen naar paragrafen 8.1.4.2 tot en met 8.1.4.5 van deze toelichting.

In de beoordelingsregel is ook de verplichting van de Seveso-richtlijn geïmplementeerd over het risico op een zwaar ongeval als gevolg van een optredend ‘domino-effect’. Door domino-effecten kan een cascade aan zware ongevallen ontstaan waarbij de gevolgen van het vorige ongeval worden vergroot door de volgende ongevallen. Het bevoegd gezag moet dit meenemen in zijn beoordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een Seveso-inrichting. Het gaat hierbij om een strikte implementatie van de Seveso-richtlijn. Voor vergunningplichtige milieubelastende activiteiten die geen Seveso-inrichting zijn, zal het bevoegd gezag overigens door een evenwichtige toedeling van functies aan locaties in het omgevingsplan en bij de beoordeling van de vraag of sprake is van significante milieuverontreiniging ook dergelijke effecten moeten meenemen als die relevant zijn.

In paragraaf 2.2.1 van dit besluit zijn de omgevingswaarden voor de luchtkwaliteit gesteld. Via een systeem van monitoring en zo nodig een programma bij dreigende overschrijding van een omgevingswaarde moet ervoor gezorgd worden dat aan de omgevingswaarden (blijvend) wordt voldaan. Omgevingswaarden werken alleen rechtstreeks door naar de vaststelling van besluiten, zoals omgevingsvergunningen, als dit in de instructieregels of beoordelingsregels is voorgeschreven. Voor vergunningplichtige milieubelastende activiteiten is ervoor gekozen dat de rijksomgevingswaarden voor luchtkwaliteit, voor zover het resultaatsverplichtingen betreft, bij de beslissing op de vergunningaanvraag in acht genomen moeten worden. De negatieve invloed die vergunningplichtige milieubelastende activiteiten kunnen hebben op het behalen van die waarden vereist een expliciete beoordeling, omdat niet is uit te sluiten dat de uitstoot van een individueel bedrijf leidt tot overschrijding van die waarden. De richtlijn luchtkwaliteit staat geen overschrijdingen toe van de Europese grenswaarden die zijn gesteld voor de verschillende luchtverontreinigende stoffen. Bovendien volgt uit artikel 18 van de richtlijn industriële emissies de verplichting om in het kader van de vergunningverlening te bezien of met het oog op een Europese milieukwaliteitsnorm strengere voorwaarden moeten gelden dan die welke door toepassing van de beste beschikbare technieken haalbaar zijn.

Het bij de beslissing op de vergunningaanvraag in acht nemen van de rijksomgevingswaarden met een resultaatsverplichting geldt voor de stoffen zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxide, PM₁₀, PM_2,5, lood, koolmonoxide en benzeen. Er moet alleen aan de rijksomgevingswaarden getoetst worden voor zover het gaat om milieubelastende activiteiten die in betekenende mate bijdragen aan de luchtverontreiniging. In geval van een ‘niet in betekenende mate bijdrage (NIBM) hoeft niet getoetst te worden aan bovengenoemde omgevingswaarden. Er is in ieder geval sprake van NIBM voor zover de activiteit niet meer bedraagt dan 3% van de rijksomgevingswaarden voor PM₁₀ (jaargemiddelde concentraties) en stikstofdioxide (jaargemiddelde concentratie). Hiermee is geen beleidswijziging voorzien. Deze NIBM-systematiek bestond ook onder de Wet milieubeheer en wordt gecontinueerd onder de Omgevingswet.

Van belang is dat voor enkele locaties een uitzondering is gemaakt. Dit betreft locaties waar sprake is van relatief hoge concentraties PM₁₀. De uitbreiding of bouw van een veestal kan hier leiden tot (dreigende) overschrijdingen van een rijksomgevingswaarde voor PM_10, ook wanneer de concentratietoename PM₁₀kleiner is dan 3% van de rijksomgevingswaarde voor de jaargemiddelde concentratie PM_10. Op deze locaties is daarom het gebruik van NIBM beperkt. Op deze locaties moet bij de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor veehouderijen waarvan de PM₁₀-emissie meer bedraagt dan 800 kg per jaar getoetst worden aan de omgevingswaarde voor PM₁₀, ook wanneer de bijdrage aan de toename van de jaarconcentratie PM₁₀ niet hoger is dan 3% van de omgevingswaarde. Daar waar toetsing aan de rijksomgevingswaarden is voorzien, wordt ingezet op het beschikbaar stellen van instrumentarium waarmee relatief eenvoudig de effecten van activiteiten bepaald kunnen worden om zo de onderzoekslasten te beperken.

Zoals in paragraaf 2.3.6 van deze toelichting is aangegeven, is bij de stelselherziening bezien of normerende onderdelen uit richtlijnen en circulaires en dergelijke (mede) afkomstig van het Rijk in dit besluit kunnen worden opgenomen. Eén van de documenten met dergelijke pseudoregels was de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (1998), die veelal gehanteerd werd bij de beoordeling van het aspectgeluid bij de vergunningverlening aan inrichtingen.

Onder de Omgevingswet is gekozen voor een andere wijze van geluidregulering, waarbij vanwege het lokale karakter van geluidhinder de decentrale verantwoordelijkheid sterk is vergroot. Dit is nader toegelicht in paragraaf 8.1.6.2 van deze nota van toelichting. Concreet bevat paragraaf 5.1.4.2 van dit besluit daartoe instructieregels voor het omgevingsplan voor geluid afkomstig van activiteiten.

Op grond van artikel 8.9, derde lid, van dit besluit moet het bevoegd gezag bij de beoordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit rekening houden met het omgevingsplan. Als de activiteit geluid veroorzaakt op een geluidgevoelig gebouw moet het bevoegd gezag dus rekening houden met de geluidregels die in het omgevingsplan zijn opgenomen. Dit betekent dat van de geluidregels (geluidwaarden en eventuele andere regels) in het omgevingsplan inhoudelijke sturing uitgaat op de uit te voeren beoordeling, maar dat het bevoegd gezag wel gemotiveerd mag afwijken van deze geluidregels (zie paragraaf 2.3.2.3, basistype 2). Net als de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening bieden ook de beoordelingsregels voor de vergunningverlening in dit besluit dus ruimte voor decentraal geluidbeleid. Daarbij gelden overigens de grenswaarden in geluidgevoelige ruimten.

Ook gelden in acht te nemen grenswaarden voor militaire schietbanen en militaire springterreinen. Dit waarborgt dat met een vergunning geen geluidemissies worden toegestaan die langs de weg van het omgevingsplan niet toelaatbaar zijn en waar ook niet met de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit van afgeweken kan worden. Ook in de bepalingen over de te verbinden vergunningvoorschriften zijn waarborgen opgenomen voor het aspect geluid. Dit betreft de wijze waarop menselijk stemgeluid in de vergunning voor de milieubelastende activiteit gereguleerd mag worden en de waarborg dat voor bepaalde activiteiten geen lagere (strengere) waarden voor de immissie van de activiteit op geluidgevoelige gebouwen in de vergunning opgenomen worden dan een bepaalde waarde. Dit laatste geldt bijvoorbeeld voor windturbines en windparken waarbij het vanwege de doelstellingen voor duurzame energie niet wenselijk geacht wordt om, anders dan in het geval van cumulatie of gelet op de bijzondere aard van het gebied, strengere waarden op te nemen in de vergunning. Voor een toelichting hierop wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting op paragraaf 8.5.2.3 van dit besluit.

De nadere aansluiting van de beoordeling van vergunningaanvragen bij industrieterreinen met geluidproductieplafonds — als opvolger van de zonering van industrieterreinen op grond van de Wet geluidhinder — is niet opgenomen in dit besluit. Dit zal vorm krijgen in het voorziene Aanvullingsbesluit geluid Omgevingswet.

Na de invoering van deze nieuwe regels en die van het Aanvullingsbesluit geluid Omgevingswet is de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening niet meer nodig en zal deze dus worden ingetrokken. Deze intrekking zal plaatsvinden samen met de inwerkingtreding van het voorziene aanvullingsbesluit.

Naast geluid kunnen milieubelastende activiteiten ook trillingen en geur veroorzaken. Voor de beoordeling hiervan bij de vergunningverlening geldt dezelfde werkwijze als bij geluid en wordt daarom rekening gehouden met de waarden en regels voor trillingen en geur in het omgevingsplan. Omdat bij deze onderwerpen, anders dan bij geluid, afweken kan worden van de grenswaarden als er sprake is van zwaarwegende economische of andere maatschappelijke belangen (zie paragrafen 8.1.6.4 en 8.1.6.6 van deze toelichting) is afgezien van doorwerking van de grenswaarden naar de vergunningverlening.

De beoordelingsregels bevatten een specifieke regeling voor de bescherming van geluidgevoelige, trillinggevoelige of geurgevoelige gebouwen die functioneel verbonden zijn of die eerder functioneel verbonden waren met de milieubelastende activiteit die het geluid, de trilling of de geur veroorzaakt.

Wanneer er sprake is van een (voormalige) functionele binding wordt het gebouw of de locatie als onderdeel van de bijbehorende milieubelastende activiteit beschouwd. Dit betekent dat het gebouw of de locatie niet wordt beschermd tegen geluid, trilling of geur afkomstig van de bijbehorende milieubelastende activiteit. Daarbij is van belang dat deze regeling alleen van toepassing is op eerder functioneel verbonden gebouwen als dit expliciet in het omgevingsplan is bepaald. De grondslag voor deze aanwijzing in het omgevingsplan ligt in de artikelen 5.62, 5.81 en 5.92 van dit besluit.

De reden voor deze uitzonderingsregeling is verschillend. Bij functioneel verbonden gebouwen is de aanwezigheid van de milieubelastende activiteit de reden dat het gebouw of de locatie ooit is ontstaan en kan het gebruik van het gebouw of de locatie ook profiteren van de aanwezigheid van de milieubelastende activiteit (denk bijvoorbeeld aan een woning voor werknemers). Bij de eerder functioneel verbonden gebouwen is niet zozeer de relatie met de bijbehorende milieubelastende activiteit de reden voor de uitzondering, maar kan bijvoorbeeld leegstand op het platteland of het belang van het behoud van cultureel erfgoed een reden zijn om de uitzonderingsregeling van toepassing te laten zijn. Daarbij moet vanzelfsprekend altijd een belangenafweging gemaakt worden.

Een algemene toelichting op deze uitzonderingsregeling is opgenomen in paragraaf 2.3.8 van deze toelichting in de sectie ‘Voormalige bedrijfswoningen’ en paragraaf 8.1.3 in de sectie ‘Voormalige bedrijfswoningen en de aspecten geluid, trillingen en geur’. De instructieregels, en daarmee de beoordelingsregels, voor externe veiligheid zijn verder niet van toepassing op beperkt kwetsbare en kwetsbare gebouwen en beperkt kwetsbare en kwetsbare locaties die een functionele binding hebben met de milieubelastende activiteit.

Milieubelastende activiteiten kunnen verschillende gevolgen voor het watersysteem hebben. Zo kan een lozing op een vuilwaterriool uiteindelijk nadelige gevolgen hebben voor de chemische of ecologische kwaliteit van watersystemen en kan bij toepassing van bodemenergie de onttrekking of inbreng van warmte zowel bij open als gesloten systemen gevolgen voor het grondwater hebben.

Voor zover het milieuverontreiniging betreft, worden de gevolgen voor het watersysteem al op grond van artikel 8.7 in de beoordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit betrokken. Aanvullend is bepaald dat ook andere gevolgen voor het watersysteem bij het beoordelen van de milieubelastende activiteit worden betrokken. Hierbij wordt vooral gedacht aan het beïnvloeden van de grondwaterstand of het oppervlaktewaterpeil, wat gevolgen kan hebben voor de doelstellingen voor de kwantitatieve toestand van het grondwatersysteem, de ecologische kwaliteit van oppervlaktewaterlichamen of voor de maatschappelijke functie drinkwaterwinning.

Dit besluit bepaalt dat de gevolgen van de emissie van ammoniak door veehouderijen op voor verzuring gevoelige gebieden uitsluitend wordt betrokken bij de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit voor zover de provincie daarvoor beoordelingsregels heeft gegeven. De provincies hebben conform de Wet natuurbescherming, die bij aanvullingswet in de Omgevingswet zal worden ingebouwd, het primaat bij de bescherming van natuurgebieden. Als de provincie constateert dat de emissie van ammoniak uit de veehouderijen op hun grondgebied in betekenende mate van belang is voor natuurgebieden die gevoelig zijn voor verzuring, dan zal zij gezien haar wettelijke taak overgaan tot regelgeving. Eén van de bevoegdheden die de provincie dan heeft is het stellen van beoordelingsregels voor milieubelastende activiteiten (op grond van artikel 5.19, tweede lid, van de wet).

Als de provincie het niet nodig acht beoordelingsregels te stellen, vindt over de gevolgen van de emissies van ammoniak op voor verzuring gevoelige gebieden geen toetsing plaats. Dat voorkomt onduidelijkheid voor boeren en bevoegde instanties over die toetsing bij een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit. In het verleden strandden veel vergunningen op het onduidelijke kader voor deze toetsing.1.

Een provincie kan voor het uitoefenen van haar taak overigens ook gebruik maken van andere bevoegdheden op grond van de wet, zoals het vaststellen van maatwerkregels of instructieregels over het omgevingsplan. Ook een gemeente zou maatwerkregels kunnen stellen. Dergelijke regels kunnen relevant zijn om voor verzuring gevoelige gebieden te beschermen, maar zijn in de context van het beoordelen van een vergunningaanvraag niet van belang.

De beperking in de beoordelingsregel betreft uitsluitend de gevolgen van de emissie van ammoniak en uitsluitend de vergunning voor de milieubelastende activiteit. Het bevoegd gezag blijft, net als bij elke aanvraag om een vergunning voor een milieubelastende activiteit, wel de emissies van de activiteit beoordelen, maar niet de gevolgen van die emissies op voor verzuring gevoelige gebieden. De toepassing van preventieve maatregelen tegen verontreiniging en van de beste beschikbare technieken blijft dus onverminderd vereist. Ook blijven de in afdeling 3.6 van het Besluit activiteiten leefomgeving aangeduide regels voor veehouderijen van belang voor het beperken van de emissies van ammoniak. Ammoniakemissies vormen overigens ook een vergunningplichtige Natura 2000-activiteit als zij de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen. De bescherming van de Natura 2000-gebieden via de omgevingsvergunning voor de Natura 2000-activiteit blijft gewaarborgd. Deze zal via het spoor van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet en het bijbehorende Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet in het stelsel van de Omgevingswet geïntegreerd worden.

De beoordelingsregel dient ter opvolging van de regeling in de Wet ammoniak en veehouderij (Wav), die bij inwerkingtreding van de Omgevingswet ingetrokken is. Onder die wet waren de provincies verplicht om op grond van vaste criteria zogenoemde ‘zeer kwetsbare gebieden’ aan te wijzen die gevoelig zijn voor verzuring. Die wet schreef vervolgens voor op welke wijze het bevoegd gezag de gevolgen van ammoniakemissie uit de tot de veehouderij behorende dierenverblijven moest betrekken bij beslissingen op de aanvraag om een omgevingsvergunning. Voor aanvragen om vergunningen binnen de ‘zeer kwetsbare gebieden’ en een zone van 250 m daaromheen kende de Wav gedetailleerde beoordelingsregels. Buiten die zone hoefde geen beoordeling plaats te vinden. De provincie houdt onder de Omgevingswet de verantwoordelijkheid om, waar zij dat nodig acht, in de omgevingsverordening kwetsbare gebieden aan te wijzen. De gedetailleerde landelijke voorschriften uit de Wav worden dus vervangen door een op de regionale omstandigheden toegespitst beschermingsniveau dat door de provincie wordt vastgesteld. De provincie kan er bijvoorbeeld rekening mee houden dat natuurgebieden op arme zandgronden gevoeliger zijn voor ammoniak dan veel andere natuurgebieden. Deze decentralisatie sluit aan bij de provinciale taak op het gebied van natuurbescherming en bij het verbeterdoel ‘vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte’. De duidelijkheid voor boeren en bevoegde instanties blijft overeind met de nieuwe regel. Het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet voorziet in het feitelijk intrekken van de Wav. In het invoeringsspoor zal zo nodig ook worden voorzien in het benodigde overgangsrecht.

Ten opzichte van de Wav is er een wijziging van het toepassingsbereik van de beoordelingsregel: deze betreft niet alleen emissies uit tot een veehouderij behorende dierenverblijven, maar emissies uit de ‘installatie’ waarop de vergunningplicht van paragraaf 3.6.1 van het Besluit activiteiten leefomgeving ziet. Het is daardoor niet nodig om bij de vergunningverlening een kunstmatig onderscheid te maken tussen dierenverblijven en andere onderdelen van de installatie waarop de vergunningplicht ziet.

Naast de gekozen regeling zijn twee andere opties in beeld geweest. Eén daarvan, het overzetten van de regeling van de Wav naar dit besluit, zou niet voldoen aan het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel dat is verankerd in artikel 2.3 van de wet. Het is op dit punt niet nodig dat het Rijk de provincies een gedetailleerd kader meegeeft voor de uitvoering van hun taken. De tweede optie, het achterwege laten van elke vorm van rijksregeling op dit punt, zou betekenen dat de problematiek die indertijd aanleiding vormde voor de Wav en de daaraan voorafgaande Interimwet ammoniak en veehouderij kan terugkeren in gebieden waar de provincies het niet nodig achten beoordelingsregels vast te stellen. Dat is vanuit het oogpunt van uitvoerbaarheid voor bevoegde instanties en rechtszekerheid voor de agrarische sector niet acceptabel. Daarom is gekozen voor een middenweg tussen deze twee opties.

Het besluit bevat een aantal beoordelingsregels over de aanwijzing van specifieke milieubelastende activiteiten. Dit betreft: