3.4.2 De Code of Good Practice in Electoral Matters

Het kiesrecht is in artikel 3 Protocol 1 EVRM in tamelijk vage, abstracte bewoordingen geformuleerd. De rechtspraak van het EHRM geeft nadere invulling aan het artikel, maar deze uitspraken nemen individuele feitencomplexen tot uitgangspunt en geven daarmee geen sluitend antwoord op de vraag welke algemene standaarden nu voor de verkiezingen gelden. In 2001 gaf de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa de Venice Commission de opdracht om de universele kenmerken van vrije en eerlijke verkiezingen vast te leggen in een Code of Good Practice in Electoral Matters (hierna ook: de Code).1 Gebleken was dat verschillende internationale waarnemingsmissies die rapporteren over het verkiezingsverloop in de lidstaten van de Raad van Europa, ieder een eigen toetsingskader hanteerden.2 Een set heldere, universeel toe te passen standaarden moest de legitimiteit van de bevindingen van de waarnemingsmissies ten goede komen door onderlinge verschillen tegen te gaan en tegenstrijdige resultaten te voorkomen. Daarnaast zouden de bepalingen van de Code de lidstaten hulp kunnen bieden bij het ontwerpen of herzien van wetgeving op het gebied van verkiezingen. De Venice Commission kweet zich van haar taak met het formuleren van de principes die geacht werden onderdeel uit te maken van Europa’s ‘kiesrechtelijk erfgoed’. Deze principes leidde zij af uit nationale wetgeving, maar ook uit de principes die tot uitdrukking kwamen in artikel 25 IVBPR, artikel 3 Protocol 1 EVRM en de rechtspraak van het EHRM.3 In oktober 2002 werd de Code of Good Practice in Electoral Matters aangenomen.

Zoals gezegd formuleert de Venice Commission in haar publicaties (en dus ook in de Code) weliswaar gezaghebbende, maar niet-bindende standaarden. Dat laat onverlet dat de Code een belangrijk referentiekader voor de organen van de Raad van Europa zelf vormt. Voor de Venice Commission zelf vormt de Code de maatstaf voor haar adviezen aan lidstaten over nieuwe of gewijzigde wetgeving op het gebied van verkiezingen. Het EHRM moet zijn oordelen weliswaar baseren op het geldende recht, maar haalt ook de bepalingen van de Code aan in zijn jurisprudentie over kiesrechtelijke geschillen.4 De normen van de Code worden door het Hof beschouwd als randvoorwaarden waaraan de wetgeving van de lidstaten moet voldoen. Meer in het algemeen geldt dat het Hof in zijn oordelen de ‘Europese consensus’ over onderwerpen aangaande het kiesrecht laat meewegen, en is het de Venice Commission die onderzoekt waaruit die consensus bestaat.5 Daarnaast hebben ook de Parlementaire Vergadering en het Comité van Ministers bijgedragen aan de autoriteit van de Code. De Parlementaire Vergadering beschouwt de Code als een ‘major step towards harmonising standards for the organisation and observation of elections’; het Comité van Ministers spreekt van een ‘basis for possible further development of the legal framework of democratic elections in European countries’.6 De principes van de Code zijn tevens belangrijke uitgangspunten bij wijziging van het kiesrecht door de lidstaten. De Code slechts beschouwen als een niet-bindend document van een adviesorgaan, zou haar autoriteit en betekenis dus tekortdoen.

De bepalingen van de Code laten onverlet dat er grote verschillen bestaan tussen de lidstaten op kiesrechtelijk gebied. Zo geldt de volmachtstem in Duitsland als onconstitutioneel, terwijl deze in Nederland als vanzelfsprekend wordt gezien en een grote populariteit geniet.7 Andere, voor de hand liggende verschillen betreffen bijvoorbeeld het gehanteerde kiesstelsel, de vereisten voor de kandidaatstelling, de aan- of afwezigheid van een stemplicht en de hoogte van de kiesdrempel. De Code staat aan dergelijke verschillen niet in de weg. Zij beschrijft slechts een aantal principes die de kern van het democratische kiesrecht vormen en laat de invulling van deze principes grotendeels aan de lidstaten zelf.