Einde inhoudsopgave
Kavelruil (Publicaties vanwege het Centrum voor Notarieel Recht) 2014/1.II.A.3.c
c. ‘Het spel en de knikkers’: ILG-budget, geldend tot 1 januari 2014
mr. J.W.A. Rheinfeld, datum 31-01-2014
- Datum
31-01-2014
- Auteur
mr. J.W.A. Rheinfeld
- JCDI
JCDI:ADS476140:1
- Vakgebied(en)
Ruimtelijk bestuursrecht / Grondexploitatie
Voetnoten
Voetnoten
J.A. Zevenbergen, H.E. van Rij, ‘Het ontwerp Wet inrichting landelijk gebied (Wilg), een eerste verkenning’.
P.G.A. Noordanus, G.W. van Montfrans-Hartman, T.A. Cardoso Ribeiro, ‘Vereenvoudiging en Verbetering Sturingsmodel Gebiedsgerichte Inrichting Landelijk Gebied: Naar een Investeringsbudget Landelijk Gebied’, Boer & Croon Process Managers, 2002.
Aldus J.A. Zevenbergen, H.E. van Rij, ‘Het ontwerp Wet inrichting landelijk gebied (Wilg), een eerste verkenning’, p. 678.
Hierna tevens: ILG.
Het Nationaal Groenfonds is in 1994 opgericht door de provincies en het Ministerie van LNV. Zie voor meer informatie http://www.nationaalgroenfonds.nl/Paginas/Default.aspx, datum inzage 22 juli 2013.
Zie J.A. Zevenbergen, H.E. van Rij, ‘Het ontwerp Wet inrichting landelijk gebied (Wilg), een eerste verkenning’, p. 679.
Kamerstukken II 2004/2005, 29800 XIV, nrs. 5 en 30. D.W. Bruil, ‘De Reconstructiewet concentratiegebieden - een verbeterde Landinrichtingswet en een voorbeeld voor de Wilg?’, p. 950 merkt in dit kader op dat de decentralisatie in de RCC nog maar gedeeltelijk was doorgevoerd. De WILG zou op dit punt een grotere stap richting ‘volledige’ decentralisatie betekenen.
Bij wet van 25 november 2013, houdende wijziging van de Wet inrichting landelijk gebied, Stb. 513 zijn deze artikelen per 1 januari 2014 komen te vervallen. Zie nader onderdeel F.6 hierna.
Aldus J.A. Zevenbergen, H.E. van Rij, ‘Het ontwerp Wet inrichting landelijk gebied (Wilg), een eerste verkenning’, p. 678.
Aldus J.A. Zevenbergen, H.E. van Rij, ‘Het ontwerp Wet inrichting landelijk gebied (Wilg), een eerste verkenning’, p. 676
D.W. Bruil ‘Advies over de Wet Inrichting landelijk gebied (Wilg)- ten geleide’, p. 476 spreekt over ‘(…) bundeling en decentralisatie van allerlei subsidiestromen voor het landelijk gebied.’ Zie nader grenspost 3C, onderdeel B.1.
Zie in dezelfde zin D.W. Bruil, ‘De Wet inrichting landelijk gebied: nieuwe rondes, nieuwe kansen’. Door de inwerkingtreding van de wet van 25 november 2013, houdende wijziging van de Wet inrichting landelijk gebied, is dit ‘eigen karakter’ van de WILG goeddeels tenietgedaan.
In het Regeerakkoord van het kabinet-Balkenende II (Kamerstukken II 2002/2003, 28637, nr. 19) en in de kabinetsvisie ‘Andere overheid’ (Kamerstukken II 2003/2004, 29362, nr. 1) is als uitgangspunt van beleid het motto ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’ gehanteerd. Zie tevens H.W. Mojet, Regelgeving inrichting landelijk gebied, p. 17. Ook de Nota Ruimte en de Agenda Vitaal Platteland stonden in het teken van dit uitgangspunt.
Een politieke lijn die in het derde kabinet Lubbers is ingezet, aldus oud-staatssecretaris Dszingisz Gábor in een interview in: Terravisie 3/2010. Zie tevens M. Gonggrijp-van Mourik, ‘De Landinrichtingswet, een produkt van overtrokken planning’, p. 532, die, reeds korte tijd na invoering van de Liw, de noodzaak van (verdergaande) decentralisatie richting de lagere overheden onderstreept. De Commissie Wilg concludeert overigens dat zowel de gemeente als de waterschappen nagenoeg onzichtbaar blijven in ‘het hele Wilg-verhaal’, zie Commissie Wilg, ‘Advies over de Wet Inrichting landelijk gebied (Wilg)’, p. 480. Tot slot zij opgemerkt dat het begrip ‘decentralisatie’ voorts nog te onderscheiden is in ‘verticale’ decentralisatie (van Rijk naar provincies) en ‘horizontale’ decentralisatie (taken overgedragen door overheden naar maatschappelijke organisaties), aldus W. Kuindersma, en T.A. Selnes. De stille revolutie van het ILG. Een literatuurstudie over verwachtingen, zorgen en discussies vanuit rijk en provincies, Alterra-rapport 1688, Reeks ILG en gebiedsprocessen nr. 1, Wageningen 2008, p. 11. Ik richt mij in dit onderzoek vrijwel uitsluitend op de verticale verschijningsvorm.
Aldus B.F. Preller, ‘De Wet inrichting landelijk gebied en kavelruil’, in: JBN 2007/10.
Naast de DLG zijn er ook allerlei andere organisaties in meer of mindere mate betrokken bij de landinrichting, zoals LTO, aldus Interprovinciaal Overleg, Dienst Landelijk Gebied en Kadaster, Verkavelen met de WILG, p. 5 en 15. Zie over de toekomst van DLG nader onderdeel F.6 hierna.
Aldus J.A. Zevenbergen, H.E. van Rij, ‘Het ontwerp Wet inrichting landelijk gebied (Wilg), een eerste verkenning’, p. 678.
Hierna tevens: RVO.nl. Zie over de fusie nader http://www.drloket.nl/actueel/nieuwsitem/nieuws-bericht/2043201/dienst-regelingen-en-agentschap-nl-gaan-samen, datum inzage 1 januari 2014.
Zie art 2 lid 4 WILG. Zie over de toekomst van de DLG nader onderdeel F.6.
Zie art. 33 RILG, waarover meer in onderdeel D van dit hoofdstuk. H.J.W. Leenen, ‘De Wet inrichting landelijk gebied; Decentraal wat kan, centraal wat moet’, p. 573 noemt de decentralisatie ‘(…) een belangrijke trendbreuk met betrekking tot de landinrichting, zoals deze in de sinds 1924 bestaande inrichtingswetten was verankerd’.
J.A. Zevenbergen, H.E. van Rij, ‘Het ontwerp Wet inrichting landelijk gebied (Wilg), een eerste verkenning’, p. 676 spreekt over versterking van de regiefunctie van provincies bij de inrichting van het landelijk gebied. Deze term wordt tevens gebruikt in het rapport ‘Herijking landinrichting tweede fase’, zie Kamerstukken II 1997/1998, 25940, nrs. 1-2, p. 10. De provincies kunnen gezien worden als de ‘scharnier’ tussen regio en Rijk.
Naast het ILG kent de wet, in verband met de erkenning van het Fries als taal, ook het FYLG, ofwel het Frysk Ynfestearringsbudzjet Lanlik Gebied.
Zie over de nieuwe sturingsfilosofie tevens H.J.W. Leenen, ‘De Wet inrichting landelijk gebied; Decentraal wat kan, centraal wat moet’, p. 573.
Kamerstukken II 2003/2004 29576, nr. 1, waarover uitgebreid onderdeel A.l.c. van dit hoofdstuk. Hierna tevens: AVP. Samen met de in vermeld onderdeel besproken Nota Ruimte vormt de AVP het nationale beleid dat zich richt op een leefbaar, vitaal en duurzaam platteland.
Kamerstukken II 2003/2004, 29576, nr. 1, p. 35 e.v. Hierna tevens: MJP en/of MJP1.
Het in het herijkingsproces (zie onderdeel A.l.a van dit hoofdstuk) ontwikkelde ‘gebiedsgerichte beleid’ bleek dus, populair gezegd, ‘een blijvertje’.
Zie onderdeel A.l.c van dit hoofdstuk. Zie tevens art. 5 WILG (vervallen per 1 januari 2014).
Hieronder valt tevens de uitvoering van reconstructieplannen op grond van de RCC. Zie in dit kader uitgebreid onderdeel A.l.b van dit hoofdstuk. Zie tevens W. Luijten, Reconstructie van het landelijk gebied: de rol van marktpartijen in het bieden van oplossingen bij vertraging, niet gepubliceerd, masterthesis 5 oktober 2010, p. 31. Zie tevens onderdeel F.2 van dit hoofdstuk, alsmede S.D.P. Kole, Het beheerplan voor Natura 2000-gebieden, p. 239.
Kamerstukken II 2003/2004, 29576, nr. 19, bijlage 1. Hierna tevens: MJP2. Zie over het MJP2 tevens onderdeel F.2 van dit hoofdstuk, alsmede D.W. Bruil, ‘De Wet inrichting landelijk gebied: nieuwe rondes, nieuwe kansen’.
Zoals hierna in grenspost 3C, onderdeel B.l zal worden beschreven wordt op Europees niveau, binnen het kader van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) eveneens gewerkt met (investerings/tijdvakken van zeven jaar.
Kamerstukken II 2003/2004, 29576, nr. 19, bijlage 1, p. 15.
Hierna: PMJP. Zie tevens S.D.P. Kole, Het beheerplan voor Natura-2000 gebieden, p. 239.
Zie ten aanzien van de diversiteit van de diverse subsidieregelingen voor kavelruilen, zoals opgenomen in de verschillende PMJP’s uitgebreid onderdeel F.3 van dit hoofdstuk.
Overigens constateert de Commissie Wilg, ‘Advies over de Wet Inrichting landelijk gebied (Wilg)’, p. 480, dat er in de MvT bij de WILG een (te) sterke focus ligt op de financiële verhoudingen. Andere onderwerpen (bijv. de taakverdeling tussen de overheidsorganen ta.v. de bestemming, de inrichting en het beheer van het landelijk gebied) zijn nauwelijks omschreven. Ik kan deze constatering van harte onderschrijven: financiën zijn zeker niet onbelangrijk, maar vormen niet de enige invalshoek voor een (gedegen) MvT.
Aldus Commissie Wilg, ‘Advies over de Wet Inrichting landelijk gebied (Wilg)’, p. 4SI.
Kamerstuklœn II 2005/2006, 30509, nr. 3, p. 19-20 en p. 78. Zie tevens H.W. Mojet, Regelgeving inrichting landelijk gebied, p. 21.
Zie Commissie Wilg, ‘Advies over de Wet Inrichting landelijk gebied (Wilg)’, p. 480.
Zie onderdeel G.4 van het vorige hoofdstuk, waaruit blijkt dat de decentralisatiegedachte al tijdens het Liw-tijdperk post had gevat.
Zie over het fenomeen ‘bestuursovereenkomst’ Commissie Wilg, ‘Advies over de Wet Inrichting landelijk gebied (Wilg)’, p. 487, alsmede S.D.P. Kole, Het beheerplan voor Natura 2000-gebieden, p. 243. Zie tevens D.W. Bruil, ‘Reconstructiewet concentratiegebieden: enkele losse eindjes’, p. 199 e.v., waarin de juridische status van de bestuursovereenkomst wordt geanalyseerd. Omwille van de begrenzing van dit onderzoek volsta ik kortheidshalve met een verwijzing naar deze – overigens zeer interessante – verhandeling.
Aangezien eind 2013 de (eerste) zevenjarige contractstermijn af zou lopen, was het afwachten hoe het ILG-budget er voor de (tweede) periode 2014-2020 uit zou zien. Gezien de huidige economische situatie leek het waarschijnlijk om in dit kader, naar analogie van Genesis 41, te spreken van ‘zeven vette (2007-2013 ) en zeven magere (2014-2020) jaren. Zie in dit kader tevens J.A. Zevenbergen, H.E. van Rij, ‘Het ontwerp Wet inrichting landelijk gebied (Wilg), een eerste verkenning’, p. 679. De toekomst van het ILG heeft echter anders uitgewezen: zie onderdeel F.6 van dit hoofdstuk.
Zie Commissie Wilg, ‘Advies over de Wet Inrichting landelijk gebied (Wilg)’, p. 486. Zie tevens D.W. Bruil, ‘De Wet inrichting landelijk gebied: nieuwe rondes, nieuwe kansen’.
Op 18 december 2006 zijn de 12 bestuursovereenkomsten ondertekend. Zie bijv. de bestuursovereenkomst tussen het Rijk en de provincie Flevoland: http://www.flevoland.nl/wat-doen-we/grote-projecten/oostvaarderswold/documentatie-oostvaarders/onderzoeken/overeenkomsten-en-financi-l/ProvFL_ILG_BOK_2007-2013.pdf, datum inzage 25 juli 2013.
Zie tevens Kamerstukken II 2005/2006, 30509, nr. 3, p. 45.
J.A. Zevenbergen, H.E. van Rij, ‘Het ontwerp Wet inrichting landelijk gebied (Wilg), een eerste verkenning’, p. 678 verwoordt het als volgt: ‘De ILG-gelden die een provincie straks ontvangt zijn weliswaar in naam ontschot, maar uiteraard moet de provincie die wel gedifferentieerd inzetten om de verschillende beleidsdoelstellingen te bereiken.’
Kamerstukken II 2005/2006, 30509, nr. 3, p. 46.
Zie nt. 229.
Preciezer geformuleerd: Gedeputeerde Staten (GS) van elke provincie.
Zie over de jaarlijkse voortgangsrapportages nader onderdeel F.2 van dit hoofdstuk.
Zie over de EHS nader onderdeel H.2 hierna.
Zie voor deze cijfers onder meer de kabinetsreactie naar aanleiding van de ILG-voortgangsrapportages 2007 van 10 oktober 2008, kenmerk DP. 2008/1214.
De zogeheten ‘mid-term review’. Zie voor een uitgebreide bespreking onderdeel F.3 van dit hoofdstuk.
De Commissie Wilg wijst er overigens in dit kader – terecht – op dat de uitvoering van de landinrichting geheel aan de provincies is overgelaten, terwijl dit op onderdelen (bijv. t.a.v. het instellen van een landinrichtingscommissie) bij uitstek een taak voor de wetgever is om de bestuurlijke organisatie en de bevoegdhedenverdeling te regelen. Zie Commissie Wilg, ‘Advies over de Wet Inrichting landelijk gebied (Wilg)’, p. 481.
Plattelandontwikkelingsprogramma 2000-2006. Hierna tevens: POPI.
Plattelandontwikkelingsprogramma 2007-2013. Hierna tevens: POP2. In 2014 zal het Plattelands- ontwikkelingsprogramma 2014-2020, hierna tevens: POP3, gaan gelden. Begin 2014 zal het POP3 ter goedkeuring worden voorgelegd aan de Europese Commissie, zo blijkt uit de Kamerbrief Implementatie Gemeenschappelijk Landbouwbeleid d.d. 6 december 2013, nr. DGA-ELV/13196008. Op 13 maart 2014 is het concept van het Nederlandse POP3 ter consultatie gepubliceerd, zie http://www.internetconsultatiepop3.nl/, datum inzage 31 maart 2014. Zie nader grenspost 3C, onderdeel B.l.
Met ingang van 16 oktober 2013 is de betaalorgaanfunctie overgedragen aan Dienst Regelingen, thans RVO.nl. Zie tevens nt 243 hiervoor.
Onderdeel F.6 van dit hoofdstuk.
Wet van 25 november 2013, houdende wijziging van de Wet inrichting landelijk gebied, Stb. 513, alsmede het Besluit van 25 november 2013, tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet van 25 november 2013, houdende wijziging van de Wet inrichting landelijk gebied, Stb. 514.
Zie over dit fonds http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/provincies/provinciale-financien/provinciedefonds, datum inzage 23 januari 2014.
Ondanks voorgaande veranderingen als gevolg van de Decentralisatie Impuls bleef de onvrede bestaan. Er was behoefte aan een heldere rolverdeling tussen DLG en provincie.1 Daarnaast verscheen er in 2002 een rapport, opgesteld op verzoek van de Ministeries van LNV en VROM en het [PO, 2 waarin onder meer geconcludeerd werd dat er een te complex systeem is ontstaan, bestaande uit teveel beleidscategorieën, gebiedsaanwijzingen, regelingen en instrumenten met een niet aansluitende financieringssystematiek.3 Creatie van een Investeringsbudget Landelijk Gebied4 werd hiervoor als belangrijkste oplossing gezien. In de praktijk werd al enige jaren met een ILG-achtige constructie gewerkt: het ministerie stortte sinds 1994 geld in een Groenfonds5 en de provincies bepaalden waar het geld aan uitgegeven kan worden. Sinds invoering van het Decentralisatie Impuls-akkoord was DLG de enige instantie die geld aan het Groenfonds mocht onttrekken.6
Voortbordurend op dit reeds bestaande systeem hebben Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen op 13 juli 2004 overeenstemming bereikt over de vormgeving van het ILG.7 De WILG leverde in het tot 1 januari 2014 geldende hoofdstuk 3 (artikelen 5 tot en met 15)8 het wettelijk kader, waarbinnen deze afspraken wettelijk verankerd waren.9 De WILG vormde daarmee in de eerste plaats de wettelijke basis voor het ILG, 10 In deze ‘pot’ waren de verschillende rijksbudgetten voor inrichting en beheer van het landelijk gebied samengebracht11 Mede doordat de WILG voor een groot deel de inbedding van het ILG behelsde en daardoor voor een belangrijk deel niet over de inrichting van landelijke gebieden, maar over geldstromen ging, heeft de WILG, ondanks de hiervoor in onderdeel A.l beschreven voorgeschiedenis, per 1 januari 2007 toch een geheel eigen karakter gekregen.12
In de WILG is, door creatie van het ILG, de hiervoor beschreven decentralisatiegedachte13 verder vormgegeven: de regie bij de realisering van de ontwikkeling, de inrichting en het beheer van het landelijke gebied is vanuit het Rijk verschoven naar de provincies.14 Het Rijk heeft onder de WILG geen bemoeienis meer met individuele projecten.15 Ten opzichte van de rolverdeling tussen provincies en DLG is er onder de WILG ook (eindelijk) duidelijkheid ontstaan: DLG voert uit en de provincie stuurt aan.16 De kosten van DLG komen echter voor rekening van het Rijk. 17 Naast geld wordt er ook menskracht ter beschikking gesteld door het Rijk: medewerkers van de DLG en de Dienst Regelingen welke laatste instantie per 1 januari 2014, door de fusie met Agentschap NL, door het leven gaat als ‘Rijksdienst voor Ondernemend Nederland’, 18 kunnen door de provincies worden ingeschakeld.19
De voorheen geldende landelijke regelgeving is met invoering van de WILG vervallen.20 De provincies staan centraal bij de uitwerking en uitvoering van het beleid voor het landelijk gebied21 en moeten daarom zelf over het landinrichtingsinstrumentarium kunnen beschikken. Concreet betekende dit dat per 1 januari 2007 de Ministeries van LNV, VROM, V&W en OCW hun budgetten, die zijn bedoeld voor aankoop, inrichting en beheer van het landelijk gebied, hebben gebundeld in het Investeringsbudget Landelijk Gebied.22 Vervolgens zijn deze budgetten overgeheveld richting de provincies. Overheveling van de rijksbudgetten richting de provincies is, in het licht van de voorgaande uitgangspunten, een logische en noodzakelijke stap en is vooral te beschouwen als een verandering van bestuurlijke verhoudingen en een nieuwe manier van werken aan de inrichting van het landelijk gebied.23
De rijksdoelen zijn opgenomen in de Agenda voor een Vitaal Platteland.24 Om de in de AVP opgenomen beleidsthema’s en doelstellingen concreet uit te werken heeft het Rijk, als onderdeel van de Agenda een rijksmeerjarenprogramma, het Meerjarenprogramma Vitaal Platteland25 opgesteld. De wettelijke basis voor een dergelijk programma is gelegd in (het per 1 januari 2014 vervallen) artikel 3 WILG. Voor de gebiedsgerichte26 realisatie van voornoemde rijksdoelen stelt het Rijk geld beschikbaar ten behoeve van de acht beleidsthema’s.27 In het Meerjarenprogramma Vitaal Platteland zijn de rijksdoelen en de eraan gekoppelde rijksfinanciering samengebracht. Het MJP vormt derhalve het rijksbeleidskader voor de programmering van het rijksbeleid voor de inrichting van het landelijk gebied.28 Het in het MJP opgenomen rijksbeleid wordt in hoofdzaak gerealiseerd onder regie van de provincies. Het accent op de diverse beleidsthema’s verschilt daarbij per provincie.
Een meerjarenprogramma behoeft een periodieke actualisatie om nieuwe ontwikkelingen te kunnen inpassen. In februari 2006 verscheen dan ook de ‘update’ van het MJP, het tweede Meerjarenprogramma Vitaal Platteland, geldend voor de periode 2007-2013.29 De fasering in een periode van zeven jaar is ingegeven doordat de WILG investeringsvakken met een dergelijke periode voorschreef in artikel 3 lid 2.30 De belangrijkste reden voor de actualisatie is de inwerkingtreding van de WILG (en daarmee het nieuwe financieringssysteem ILG) per 1 januari 2007. In het MJP2 zijn diverse wijzigingen en verbeteringen ten opzichte van het MJP1 doorgevoerd op basis van lessen uit het (recente) verleden. Zo zijn rijksdoelen verder vereenvoudigd en beter operationeel geformuleerd. Tevens is er een directe koppeling aangebracht tussen rijksdoelen en rijksmiddelen, waardoor een sturing op instrumenten niet langer nodig is.31
Om de provincies zo veel mogelijk flexibiliteit te geven over de te besteden middelen zijn in 2006, eveneens voor de periode 2007-2013, per provincie provinciale meerjarenprogramma’s32 opgesteld voor het (provinciale) landelijk gebied. De wettelijke basis voor de PMJP’s werd gevormd door artikel 4 WILG. Net als voor het rijksmeerjarenprogramma gold ook voor de PMJP’s een fasering in investeringstijdvakken van zeven jaar, zo bepaalde artikel 4 lid 2 WILG.
Elke provincie heeft, op grond van (het per 1 januari 2014 vervallen) artikel 4 WILG een PMJP opgesteld.33 Deze programma’s bevatten geen ruimtelijke plannen, maar waren regelingen met betrekking tot de programmering, financiering en uitvoering van het gebiedsgericht beleid. Populair gezegd was een PMJP te kenmerken als een ‘onderonsje’ tussen het Rijk en de provincies met betrekking tot de verdeling van de beschikbare gelden.34
In de PMJP’s vond afstemming plaats: de rijksdoelen werden gecombineerd met provinciale, lokale, Europese en waterschapsdoelen en werden voorzien van een financiële onderbouwing en een tijdsplanning, De meerwaarde van PMJP’s was dat door een dergelijke combinatie van doelen en middelen gebiedsgerichte projecten meer integraal konden worden opgepakt en uitgevoerd. De afstemming in financiering en de bestuurlijke coördinatie waren daarmee volledig bij êên bestuurslaag, de provincie, ondergebracht.35 De provincies voldeden door het opstellen van de PMJP’s aan (het per 1 januari 2014 vervallen) artikel 6 WILG: zij deden (populair gezegd) voorstellen hoe ze de aan de betreffende provincie toegekende middelen wensten te besteden.
In de Memorie van Toelichting bij de WILG36 is veel aandacht besteed aan het begrip ‘complementair bestuur’, dat de (nieuwe) verhoudingen tussen Rijk, provincie en andere bestuurslagen op het gebied van (met name) het ILG treffend omschrijft, 37 Gesproken wordt over een samenwerkingsrelatie, met behoud van ieders verantwoordelijkheid. Dit fenomeen is, als uitvloeisel van de decentralisatiegedachte, al bekend sinds de jaren ‘80.38 Het begrip ‘complementair bestuur’ is binnen de contouren van de WILG nader vormgegeven door (het per 1 januari 2014 vervallen) artikel 7 WILG. Ingevolge dit artikel sloot het Rijk met iedere provincie een uitvoeringscontract (in de vorm van een bestuursovereenkomst)?39 waarin stond omschreven welke doelen en bijbehorende prestaties behaald moesten worden en hoeveel geld het Rijk voor die doelen beschikbaar stelde.40 Het was daarbij de bedoeling dat de rijksbudgetten ‘ontschot’, dus zonder gedifferentieerde doelstellingen, ter beschikking van de provincies kwamen.41
Binnen de contouren van die overeenkomsten42 waren de provincies volledig zelf verantwoordelijk voor de besteding van het budget en de realisatie van de afgesproken prestaties.43 ‘Vrijheid in gebondenheid’ derhalve.44 De bestuursovereenkomsten tussen Rijk en provincies waren (eveneens) afgesloten voor de periode 2007-2013 en konden op grond van (het per 1 januari 2014 vervallen) artikel 9 WILG periodiek worden geactualiseerd. Men zou derhalve kunnen spreken van ‘levende contracten’.
De bestuursovereenkomsten moesten echter niet beschouwd worden als ‘keurslijf waarbuiten de provincies niet aan landinrichting mochten doen. De Nota van Toelichting verwoordt het als volgt:
“Voor alle duidelijkheid zij opgemerkt dat de mogelijkheden die het wetsvoorstel met betrekking tot inrichting biedt, door gedeputeerde staten ook kunnen worden aangewend in het kader van het realiseren van doelstellingen waarover geen bestuursovereenkomst als bedoeld in artikel 7 is afgesloten en waarvoor in het kader van het ILG derhalve ook geen middelen van de rijksbegroting beschikbaar zijn. Omgekeerd is het ook zo dat de toepassing van het inrichtingsinstrument een mogelijkheid is die het wetsvoorstel biedt in het kader van de realisatie van de in ILG-verband overeengekomen doelstellingen, maar dat het ILG ook op andere wijze kan worden aangewend. Met andere woorden: enerzijds volgt uit de verlening van ILG niet zonder meer de toepassing van inrichtingsinstrumenten, terwijl anderzijds inrichting niet exclusief is voorbehouden aan het realiseren van de doelstellingen waarvoor ILG is verstrekt.”45
Na vaststelling van de bestuursovereenkomsten, ging het Rijk conform (het per 1 januari 2014 vervallen) artikel 8 WILG over tot verstrekking van de gelden voor de duur van een investeringstijdvak, waarbij uitbetaling per kwartaal en bij wege van voorschot werd overgemaakt aan het Groenfonds, zo bepaalde artikel 8 lid 2.46 De provincies47 gaven vervolgens het ontvangen geld gedurende het tijdvak van zeven jaren uit. De bevoegdheid daartoe stond vermeld in (het per 1 januari 2014 vervallen) artikel 11 WILG.
Het Rijk hield de provincies ‘gedurende de rit’ in de gaten en stuurde, waar nodig, bij: zo volgde men jaarlijks de voortgang in de prestaties, die, zoals gezegd, per provincie verschilden. Iedere provincie diende jaarlijks een voortgangsrapportage over de bestede middelen en de gerealiseerde prestaties aan te leveren, zulks op grond van (het per 1 januari 2014 vervallen) artikel 12 WILG. Deze rapportage had een informerend karakter.48 Enkele cijfers ter illustratie: uit de ILG-voortgangsrapportages 2007 van de provincies blijkt dat voor de periode 2007-2013 voor het ILG op de begrotingen van het Ministerie van (thans) Economische Zaken en andere ministeries een bedrag gereserveerd is van 3, 2 miljard euro, waarvan 93% afkomstig is van Economische Zaken. Bijna de helft van dit bedrag is besteed aan verwerving, inrichting en beheer van de Ecologische Hoofdstructuur.49 Voor het verbeteren van de infrastructuur van de land- en tuinbouw is 6% van het totale budget gereserveerd, waarvan 157 miljoen euro (5%) voor de grondgebonden landbouw en 25 miljoen euro (1%) voor de glastuinbouw. Naast de begrote 3, 2 miljard euro van het Rijk voor de periode 2007-2013, droegen de provincies in deze periode ruim 400 miljoen euro en andere partijen (waterschappen, gemeentes, particulieren) bijna 450 miljoen euro bij aan het ILG- budget.50
Voor het Rijk bestond zelfs de mogelijkheid om, in het kader van deze monitoring, het investeringsbudget, zolang het nog niet is vastgesteld, te verlagen of in te trekken, zo bleek uit artikel 10 WILG.
Na ommekomst van de zevenjaarstermijn dienden de provincies aan het Rijk verantwoording af te leggen over de geleverde prestaties en hoeveel rijksbudget daaraan is besteed. Tevens dienden zij alsdan een aanvraag voor het te ontvangen budget in, zo stond vermeld in artikel 13 WILG. Op dat moment, zo bepaalde artikel 14 WILG, zou het Investeringsbudget door de betrokken ministers definitief vastgesteld worden. Bij termijnoverschrijding door het Rijk zou ambtshalve vaststelling van het budget plaatsvinden, zo volgde uit artikel 15 WILG.
Halverwege het investeringstijdvak heeft bovendien nog een tussenevaluatie51 van het ILG plaatsgevonden.
Overigens moet gewaakt worden voor het uitsluitend (na)beschouwen van het ILG door een provinciale bril: de provincies voerden de regie, 52 maar samenwerking met gemeenten en waterschappen was nodig om te komen tot een integrale regionale gebiedsontwikkeling. Daarnaast moest ook een eenzijdige gerichtheid op de nationale aansturing voorkomen worden: het ILG maakte immers, zoals in grenspost 3C, onderdeel B.l uitgebreid zal worden beschreven, tevens onderdeel uit van een supranationaal systeem, het tweede Europese Plattelandsontwikkelingsprogramma, als opvolger van het eerste Europese Plattelandontwikkelingsprogramma53 dat gold voor de jaren 2000-2006.54 Het Rijk is verantwoordelijk voor een goede uitvoering en correct beheer van het POP2. De DLG was tot 15 oktober 2013 het officiële betaalorgaan voor het POP255 en voerde de financiële administratie.
Hierna56 zal overigens blijken dat de actualiteiten de wettelijke bepalingen omtrent het ILG hebben ingehaald: het eerste investeringstijdvak is tot een voortijdig einde gekomen. De ILG-gelden zijn ‘uitgefaseerd’ en vervangen door een ander financieringssysteem. De (harde) realiteit, ongetwijfeld mede gevoed door de economische tegenwind, heeft het in theorie goed gefundeerde ILG-huis doen instorten. De wettelijke regels omtrent het ILG zijn daarom met ingang van 1 januari 2014 vervallen, zodat voorgaande beschouwing vooral van (rechts)historische waarde is.57 De gelden worden per die datum door het Rijk aan het Provinciefonds58 uitgekeerd, waardoor de provincies direct, zonder tussenkomst van een vehikel als het (voormalige) ILG, de beschikking krijgen over deze middelen. Ik verwijs in dit kader naar onderdeel F.6, waar de wijzigingen in de WILG en het ILG nader zullen worden besproken.