6.2 De rechtseenheidsoperatie in het bestuursrecht vanaf 2010

Het is nuttig om als Awb-gemeenschap van tijd tot tijd stil te staan bij de vraag waar we nu staan. Op 23 april 2010 organiseerde de afdeling staats- en bestuursrecht van de Universiteit Leiden het congres ‘15 jaar Awb’ waarop ‘Bestuursrecht harmoniseren’ werd gepresenteerd. In een theepauze maakte ik kennis met Maarten Feteris, die twee jaar daarvoor raadsheer in de belastingkamer van de Hoge Raad was geworden. Wij kwamen te spreken over de verschillen die nog bestonden bij de toepassing van vooral de Awb tussen de hoogste bestuursrechters. Wij waren het er snel over eens dat burgers en rechtshulpverleners, bestuursorganen en rechtbanken niet met deze verschillen zouden moeten worden geconfronteerd: waarom zouden we niet een lijst van verschillen maken en die vervolgens stelstelmatig in goed overleg gaan wegwerken? Daarbij moest naar goed hanteerbare, praktische oplossingen worden gezocht en partijen de gelegenheid worden geboden op de mogelijke harmonisatie en het wegwerken van die verschillen in te gaan. Wij deelden het uitgangspunt dat uniforme duidelijke lijnen op het terrein van het Awb-procesrecht voor burgers, bestuursorganen en eerstelijnsrechtspraak vaak beter zijn dan dat iedere hoogste bestuursrechter voor zich de in zijn ogen beste lijn voor zijn kolom hanteert.

Die ontmoeting legde de basis voor de sindsdien tot stand gekomen intensieve inhoudelijke samenwerking tussen de hoogste rechters. Maarten en ik zijn direct na dat congres in Leiden een aantal malen bij elkaar gekomen om te inventariseren welke verschillen er bestonden en in welke richting deze konden worden opgelost. Daarbij werd aan deskundigen, werkzaam bij de bestuurs-en belastingsectoren van de rechtbanken,2 gevraagd een lijst op te stellen van verschillen in de toepassing van de Awb tussen de verschillende bestuursrechtkolommen. Al met al ontstond een tamelijk omvangrijke lijst.

De Commissie rechtseenheid bestuursrecht werd ingesteld om te bevorderen dat de verschillen in de rechtspraak zouden worden weggewerkt. Dat was en is, anders dan voor 2010, geen jaarlijkse bijeenkomst van de presidenten van de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven, de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak en de voorzitters van de belastingkamer en de civiele kamer van de Hoge Raad (het zogenoemde extern voorzittersoverleg), maar een commissie van enkele leden van ieder van die colleges, vergezeld van ambtelijke ondersteuning die eens in de twee maanden bijeenkomt.3 Vanaf dat moment zijn er veel uitspraken gedaan waarin die verschillen in belangrijke mate zijn weggewerkt.4 Vanzelfsprekend blijft de zittingskamer die de zaak en de feiten kent, geheel verantwoordelijk, maar over de lijnen van de rechtspraak kon en kan vrijwel steeds overeenstemming worden bereikt.5 Ook leidt dit overleg vaak tot een verdieping en verbreding en daardoor tot kwaliteitsverbetering: dikwijls wordt gewezen op parallelle vragen bij de andere colleges en kan dus van de gezichtspunten, die daarbij zijn ontwikkeld, worden geprofiteerd.

Het overleg van de Commissie rechtseenheid bestuursrecht ziet veelal op afstemming van rechtspraak op het terrein van het Awb-procesrecht: dat is immers voor de vier hoogste bestuursrechters hetzelfde. Een zoveel mogelijk uniforme toepassing is uit oogpunt van consistentie van de rechtsorde als geheel van groot belang, al kan de aard van de rechtsverhouding soms een andere benadering rechtvaardigen. Maar het overleg heeft daarnaast ook betrekking op vragen van toepassing van het EVRM of EU-recht en kan ook gaan over afstemming van materieel recht. Dat laatste leidt dan vaak tot bilateraal overleg buiten de Commissie rechtseenheid bestuursrecht. Het gaat dan bijvoorbeeld om afstemming tussen de strafkamer van de Hoge Raad en de Afdeling bestuursrechtspraak over – bij wijze van voorbeeld – de rechtspraak over alcoholslotprogramma’s6 of tussen de Centrale Raad van Beroep en de Afdeling bestuursrechtspraak over de bed-bad-en-broodproblematiek.7 Ook bij dergelijke inhoudelijke rechtsvragen is consistentie van het rechtssysteem als geheel van belang. Ook op het terrein van het overheidsaansprakelijkheidsrecht op de grens van privaatrecht en bestuursrecht zijn de contacten geïntensiveerd, om onlogische verschillen in benadering weg te nemen en te vermijden.8