4.1.1 De verhouding tussen de Algemene wet bestuursrecht en bijzondere bestuurswetgeving

Het algemene bestuursrecht geldt voor alle terreinen van het bestuursrecht en bevat vooral procedurele normen, beschrijvingen van begrippen, gecodificeerde beginselen van behoorlijk bestuur en een aantal materiële normen voor specifieke besluiten. Voor dit boek is vooral van belang dat in het algemene bestuursrecht is gedefinieerd wat een besluit is en dat erin is neergelegd aan welke eisen het besluitvormingsproces moet voldoen.

Door de groei van de verzorgingsstaat groeide ook de hoeveelheid bijzondere bestuurswetgeving, waardoor het bestuursrecht in Nederland lange tijd bekend stond als een gefragmenteerd rechtsgebied.1 De invoering van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) had als doel dit te veranderen door de wetgeving te vereenvoudigen, de bestuurswetgeving te voorzien van een systematische opbouw, een aantal regels van ongeschreven recht te codificeren en te voorzien in een aantal algemene voorzieningen. De Awb heeft in beginsel geen ‘zelfstandige’ betekenis maar moet in samenhang met een bijzondere wet worden gelezen. De Awb is ook een ‘gewone’ wet in formele zin en gaat niet boven de bijzondere delen van het bestuursrecht, zoals het vreemdelingenrecht. In de bijzondere wetten kan de (formele) wetgever er dus voor kiezen om af te wijken van de Awb, maar afwijken van de Awb is in beginsel niet de bedoeling en of dit is toegestaan hangt af van het type regel. De Awb voorziet in vier soorten regels.2 Ten eerste regels die voor het gehele bestuursrecht behoren te gelden. Als de wetgever van dit type regel wil afwijken, moet hij dit in de toelichting op de bijzondere wet uitdrukkelijk motiveren. Ten tweede bevat de Awb regels die moeten worden beschouwd als beste regelingen voor normale gevallen. De wetgever heeft er ten aanzien van dit soort regels in de Awb al rekening mee gehouden dat van deze bepalingen bij wettelijk voorschrift kan worden afgeweken. Ten derde bevat de Awb restbepalingen die gelden als de bijzondere wetgever heeft nagelaten een regeling te treffen. Deze bepalingen dienen als vangnet en worden in het bestuursrecht ook wel aangeduid als aanvullend recht. Ten slotte bevat de Awb regels die behoren tot een facultatieve standaardregeling. De wetgever of het bestuursorgaan kunnen ervoor kiezen deze bepalingen van toepassing te verklaren.