3.7.3 Beheerplannen

In het wetsvoorstel wordt net als in de huidige wet een belangrijke rol toegedicht aan het beheerplan. Volgens de opstellers van het wetsvoorstel heeft het beheerplan een centrale, sturende en verbindende rol, en is het gericht op het operationaliseren en realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden. Het beheerplan maakt de daarvoor benodigde samenhangende aanpak mogelijk, en verschaft aan gebruikers duidelijkheid met betrekking tot de mogelijkheden en beperkingen in een Natura 2000-gebied.1 Net als onder het huidige recht blijft het beheerplan fungeren als een kader voor vergunningverlening, als basis voor het onttrekken van activiteiten aan de vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid Nbw 1998 en beleidsregel. In de praktijk heeft het beheerplan overwegend het karakter van een beleidsplan en uitvoeringsprogramma.2 Het beheerplan bevat een beschrijving van instandhoudingsmaatregelen naar omvang, ruimte en tijd, om de instandhoudingsdoelstellingen van habitats en soorten in een Natura 2000-gebied te realiseren.3 Het is niet de bedoeling dat in een beheerplan nationale (complementaire) doelen, inclusief de daarvoor benodigde maatregelen, worden opgenomen.4

Het beheerplan speelt dus ook in het wetsvoorstel een cruciale rol bij de bescherming van Natura 2000-gebieden. De inhoud van het beheerplan kan een afzonderlijk onderdeel zijn van een ander plan of programma dat geheel of mede betrekking heeft op de inrichting, het beheer of het gebruik van een Natura 2000-gebied. Ingeval dat plan of programma wordt vastgesteld door een ander bevoegd gezag, geschiedt de opname van het onderdeel, houdende het beheerplan voor het Natura 2000-gebied, niet eerder dan na instemming van Gedeputeerde Staten.5 Deze bevoegdheid maakt het bijvoorbeeld mogelijk om instandhoudingsmaatregelen op te nemen in een provinciaal natuur- of milieubeleidsplan.6 De toegevoegde waarde van deze mogelijkheid is beperkt aangezien het beleidsmatige planfiguren betreft die grotendeels niet op rechtsgevolgen zijn gericht.7 Naar de mening van de wetgever past ‘de voorgestelde wettelijke voorziening binnen de […] voornemens om het omgevingsrecht te vereenvoudigen, onder meer op het vlak van de planvorming’.8 Dit onderdeel van het wetsvoorstel lijkt op gespannen voet te staan met de gewenste centrale, sturende rol van het beheerplan.

De juridische grondslag voor het beheerplan is te vinden in de artikelen 2.3 en 2.10 van de Wet natuurbescherming. Ingevolge artikel 2.3 zijn Gedeputeerde Staten verplicht om beheerplannen vast te stellen. Artikel 2.10 van het wetsvoorstel bevat een uitzondering op de bovenstaande hoofdregel.. Bij militaire oefenterreinen en/of rijkswateren zijn de Minister van Defensie of de Minister van I&M verplicht tot het vaststellen van een beheerplan.9 Na de inwerkingtreding van de Wet natuurbescherming zijn de provincies verplicht om ook beheerplannen vast te stellen voor terreinen die thans worden beheerd onder verantwoordelijkheid van het Ministerie van EZ. Dit betreft natuurterreinen die in eigendom zijn van, of worden beheerd door Staatsbosbeheer. Om onnodige vertraging te voorkomen worden de beheerplannen voor de eerste planperiode (nog) wel onder de verantwoordelijkheid van het Minister van EZ vastgesteld.10

Het wetsvoorstel bevat bijna geen regels voor de vorm en inhoud van het beheerplan. De huidige overlegplicht met eigenaars, gebruikers en andere belanghebbenden komt te vervallen. Volgens de wetgever is dit geen probleem aangezien eigenaren en beheerders van natuurterreinen ‘feitelijk’ zijn verzekerd van betrokkenheid bij het beheerplanproces. Zonder hun kennis en inzet is het niet mogelijk om een beheerplan te realiseren.11 Een beheerplan wordt vastgesteld met behulp van afdeling 3.4 Awb. In tegenstelling tot in de huidige Nbw 1998 voorziet het wetsvoorstel in een expliciete bevoegdheidsgrondslag voor het tussentijds wijzigen of verlengen van een beheerplan. Bij een wijziging van ondergeschikte aard of verlenging van een bestaand beheerplan is het niet verplicht om afdeling 3.4 Awb toe te passen. De ratio van dit voorschrift is het voorkomen van onnodige vertraging.12 In dat verband rijst wel de vraag wanneer sprake is van een wijziging van ondergeschikte aard. Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting verschaffen op dat essentiële punt geen uitsluitsel.

In het kader van het wetsvoorstel wordt ook stilgestaan bij de juridische status van het beheerplan. Volgens de opstellers van het wetsvoorstel kunnen ‘het in het beheerplan omschreven beleid en de daarin beschreven maatregelen niet zonder meer met een beroep op het beheerplan worden afgedwongen’.13 Hiervoor zijn andere aanvullende instrumenten benodigd. Daartoe is in het wetsvoorstel een speciale zorgplicht (artikel 2.3, derde lid) opgenomen. Deze zorgplicht is als volgt geformuleerd:

Volgens de memorie van toelichting valt daarbij te denken aan de inzet van gemeentelijke planologische instrumenten (het weren van bepaalde vormen van bedrijvigheid), of het nemen van bepaalde maatregelen ten behoeve van het waterbeheer in en rond een Natura 2000-gebied.14 Desondanks behelst de redactie van artikel 2.3, lid 3 niet veel meer dan een soort inspanningsverplichting.15 Bestuursorganen worden namelijk niet verplicht tot het uitvoeren van de instandhoudingsmaatregelen waarmee zij hebben ingestemd. Op deze manier wordt de doorwerking van het beheerplan niet versterkt. Het feit dat er mogelijkheden bestaan om interbestuurlijk toezicht uit te oefenen doet daar niets aan af.16

Naar huidig recht is het problematisch om de uitvoering van positieve instandhoudingsmaatregelen in een beheerplan af te dwingen.17 De Nbw 1998 kent, behoudens de aanschrijvingsbevoegdheid van artikel 19c Nbw 1998, geen generiek instrument om dat doel te realiseren.18 Daar komt bij dat de aanschrijvingsbevoegdheid expliciet is bedoeld als handhavingsinstrument. Het wetsvoorstel bevat evenmin een generieke bevoegdheid – bijvoorbeeld in de vorm van algemeen verbindende voorschriften – voor het realiseren van positieve beheermaatregelen. Volgens de wetgever bevatten andere sectorale wetten (in het bijzonder de Wet ruimtelijke ordening) geschikte instrumenten om – indien noodzakelijk – de realisering van positieve instandhoudingsdoelstellingen af te dwingen. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel ontbreekt echter een concrete uitwerking van deze stelling.19 De vraag of het ruimtelijk ordeningsinstrumentarium een rol kan spelen bij de bescherming van Natura 2000-gebieden komt aan de orde in hoofdstuk 7. Hoewel het wetsvoorstel voor de Wet natuurbescherming in eerste instantie anders doet vermoeden, draagt het niet bij aan een betere afdwingbaarheid van het beheerplan. Net als onder de huidige Nbw 1998 is de realisering van het beleid en de maatregelen in het beheerplan (deels) afhankelijk van het instrumentarium in andere sectorale wet- en regelgeving.