4.6 Conclusie

In de literatuur over overgangsrecht zijn verschillende ‘factoren’ genoemd die bij de beoordeling van overgangsrecht een rol spelen. Een aantal van deze factoren lijkt te zijn afgeleid van rechtsbeginselen. Het rechtstheoretische kader dat aan deze factoren ten grondslag ligt is – indien al aanwezig – in de meeste gevallen evenwel niet bloot gelegd. Slechts Kappelle geeft nadrukkelijk aan dat hij zijn beoordelingskader afleidt van beginselen van behoorlijke wetgeving. Op een aantal punten acht ik – zoals uiteengezet in par. 4.2.1 – zijn beoordelingskader echter voor verbetering vatbaar. Om die reden heb ik in dit hoofdstuk eigen beginselen van behoorlijk overgangsbeleid geformuleerd.

De door mij geformuleerde beginselen van behoorlijk overgangsbeleid heb ik afgeleid van beginselen van behoorlijke regelgeving, die op hun beurt zijn afgeleid van rechtswaarden. Nu over de vraag welke beginselen van behoorlijke regelgeving kunnen worden onderscheiden geen eenduidige opvatting bestaat, ben ik uitgegaan van de door Popelier geformuleerde beginselen. Bij de bespreking van die beginselen heb ik vervolgens ook aandacht besteed aan de opvattingen van andere auteurs alsmede aan de kwaliteitseisen die worden genoemd in de op initiatief van het ministerie van Justitie opgestelde Nota Zicht op wetgeving.

Onderkend moet worden dat de wetgever niet in alle gevallen de juridische verplichting heeft om de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid na te leven. Op grond van art. 120 Gw is toetsing aan de Grondwet niet mogelijk. Uit het Harmonisatiewetarrest volgt dat formele wetgeving evenmin aan niet-gecodificeerde beginselen mag worden getoetst. Art. 94 Gw bevat evenwel een uitzondering op het toetsingsverbod. Ingevolge deze bepaling is het mogelijk om formele wetgeving bijvoorbeeld te toetsen aan art. 14 EVRM, art. 26 IVBPR en art. 1 EP EVRM.

Bij het formuleren van beginselen van behoorlijk overgangsbeleid heb ik mij beperkt tot die beginselen die een rol spelen bij het maken van een keuze uit het in deel I geschetste instrumentarium van de wetgever. Het gaat hierbij om beginselen die inzicht verschaffen in de wijze waarop de wetgever overgangsbeleid zou moeten voeren en leiden tot een beoordelingskader voor het maken van overgangsrecht. Beginselen die op de overgangsmaatregel van toepassing zijn omdat die maatregel een materiële bepaling vormt, spelen in dit onderzoek derhalve geen rol.

Binnen de door mij geformuleerde beginselen kan een onderscheid worden gemaakt tussen materiële en formele beginselen. Beginselen die rechtstreeks van invloed zijn op de keuze voor een bepaald overgangsregime zijn materiële beginselen. Beginselen die van belang zijn voor het voeren van een overgangsbeleid, doch die niet direct invloed hebben op de keuze voor een bepaald overgangsregime reken ik tot de formele beginselen van behoorlijk overgangsbeleid.

In het volgende overzicht geef ik aan welke beginselen van behoorlijk overgangsbeleid ik in dit hoofdstuk heb geformuleerd. In de derde kolom vermeld ik waar ik het desbetreffende beginsel heb geïntroduceerd. In de vierde kolom geef ik aan in welk hoofdstuk het beginsel nader wordt uitgewerkt.

Bij de uitwerking van de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid moet ook rekening worden gehouden met de invloed van de economische en de publieke dimensie. Bij het treffen van een overgangsregime moet immers steeds een afweging worden gemaakt tussen individuele en publieke belangen. Het publieke belang is bijvoorbeeld daarin gelegen dat belastingplichtigen geen voordeel behoeven te halen bij een overgangsregime. De economische dimensie heeft met name betrekking op gedragseffecten van belastingplichtigen in de aanloop naar een wetswijziging.

Bij de uitwerking van de in dit hoofdstuk tot stand gekomen beginselen maak ik onderscheid tussen voor belastingplichtigen begunstigende en belastende wetswijzigingen. Voorts zal bij die uitwerking gebruik worden gemaakt van zowel literatuur als van jurisprudentie. Wegens het in art. 120 Gw opgenomen toetsingsverbod en het in dat kader gewezen Harmonisatiewetarrest is met betrekking tot de inhoud van het rechtszekerheidsbeginsel weinig jurisprudentie van de Nederlandse rechter beschikbaar. Om die reden zal ik met name bij de uitwerking van het rechtszekerheidsbeginsel afgeleide beginselen ook putten uit de resultaten van Popelier uit haar onderzoek naar Belgische, Duitse en Europese jurisprudentie. Nu een vertaalslag wordt gemaakt van rechtspraak waarbij toetsing achteraf heeft plaatsgevonden naar beginselen die nader inhoud moeten geven aan toetsing vóóraf, moet worden gerealiseerd dat hieruit geen strenge normen voor de wetgever kunnen voortkomen.