3.2.1 De IND als selectiebureaucratie

De IND is door Gastelaars omschreven als een selectiebureaucratie.1 Selectiebureaucratieën zijn regelgeleide dienstverleningsorganisaties, die hun ontstaan in de eerste plaats te danken hebben aan de groei van de verzorgingsstaat (de staat kent sociale voorzieningen toe aan bepaalde burgers) en aan de juridificering van de verhoudingen tussen overheid en burger (wie voor welke voorzieningen in aanmerking komt is vastgelegd in wet- en regelgeving) en tussen de burgers onderling.2 Selectiebureaucratieën zijn dus regelgeleide organisaties, die door het toepassen van algemene (rechts-)regels op individuele gevallen onderscheid maken tussen rechthebbenden en niet-rechthebbenden.3 In het geval van de IND maken hoor- en beslismedewerkers onderscheid tussen vreemdelingen die wel of niet voor een asielvergunning in aanmerking komen, op basis van de Vreemdelingenwet en de daarop gebaseerde regelgeving en het beleid. Gastelaars schrijft dat dit soort organisaties voor hun inrichting sterk op de regelgeving zijn aangewezen. Ze neigen naar een hiërarchische structuur waarin per niveau de taken én de bevoegdheden nauwlettend zijn gedefinieerd en waarbij de activiteiten doorgaans zijn vastgelegd in procedures. Dit veroorzaakt volgens Gastelaars een sterk naar binnen gekeerd karakter van dit soort organisaties. De onafhankelijkheid van de medewerker ten opzichte van de burger (of vreemdeling) leidt tot een sterke binding aan de organisatie.

Bureaucraten worden ook wel onderscheiden van professionals. Anders dan professionals, voeren bureaucraten over het algemeen deeltaken uit, worden ze intern opgeleid voor een beperkte taak, legitimeren zij hun handelen op basis van de regels, wordt hun handelen gecontroleerd door hiërarchisch boven hen geplaatsten, ligt hun loyaliteit primair bij de organisatie en maken zij carrière binnen die organisatie. Een professional daarentegen, voert complete taken uit, heeft vaak een langere vooropleiding genoten buiten de organisatie waar hij werkzaam is, ontleent hij de legitimiteit van zijn handelen uit de overtuiging dat wat hij doet voor zover hij kan nagaan de juiste handeling is, wordt hij gesocialiseerd binnen een beroepsgroep aan wie hij ook loyaal is en maakt hij niet noodzakelijkerwijs carrière stappen binnen de organisatie voor wie hij werkt.4 Davies geeft dit als volgt schematisch weer:

De IND afficheert zich als dé toelatingsorganisatie van Nederland. Dat is niet zo verwonderlijk want het is de enige instantie die zich bezighoudt met de beoordeling en verstrekking van verblijfsvergunningen. De IND is verantwoordelijk voor de uitvoering van het asielbeleid en bestaat sinds 1 januari 1994. Toenmalig minister van Justitie Hirsch Ballin informeerde de Tweede Kamer op 24 mei 1993 dat hij de directie Vreemdelingenzaken zou verzelfstandigden. Dit leidde tot de oprichting van het agentschap IND.5 De keuze voor een agentschap houdt, anders dan bij een ZBO het geval is, in dat de bewindspersoon volledig verantwoordelijk blijft voor de organisatie, maar dat de organisatie wel een eigen verantwoordelijk heeft voor de baten en lasten.

Bij de oprichting van de IND is bijzondere aandacht geschonken aan de scheiding tussen beleid en uitvoering, waarbij het uitgangspunt was dat de ontwikkeling van het beleid op hoofdlijnen in de directe invloedssfeer van de politiek verantwoordelijke bewindspersoon en dus op het kerndepartement plaatsvindt. De uitvoering, die volgens toenmalig minister Hirsch Ballin neerkomt op de zorg voor de toepassing van het beleid en de uitvoering van de daarmee gepaard gaande beheerstaken, werd meer op afstand geplaatst. De IND kreeg een eigen organisatie, met eigen budget met als doel een vergroting van de flexibiliteit en een doelmatiger beheer.6 De IND voert dus uitsluitend het vreemdelingenbeleid uit. Het beleid wordt formeel gevormd door de bewindspersoon. Later in dit boek zal blijken dat IND-medewerkers zich ook expliciet definiëren als uitvoerders van beleid. Een medewerker van de IND stelt in het rapport ‘Leiders in cultuurverandering’ het volgende:

Wat deze medewerker beschrijft is dat de feitelijke beoordelingsvrijheid van medewerkers van de IND, in het verleden steeds verder is ‘dichtgeregeld’.8 Dit ‘dichtregelen’ geschiedde aan de hand van openbaar en kenbaar beleid, aangevuld met interne (niet openbare) werkinstructies, informatieberichten en bouwstenen van de beleidsafdeling (SUA) van de IND.

In het rapport wordt gesignaleerd dat de medewerkers van de IND zich altijd hebben geconcentreerd op een correcte toepassing van de regels. Dit was ook één van de centrale conclusies van Wijkhuijs die in haar proefschrift stelt dat de IND weldegelijk leert van rechtelijke beslissingen, maar daarbij vooral kijkt naar de ‘letter’ van de wet en niet zozeer naar de ‘geest’ van de wet.9 Dit illustreert de hoge mate van formalisering en juridisering van de asielprocedure die gepaard gaat met de wens om de besluitvorming vergaand te rationaliseren. Dit dient de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid, het ideaal van de bureaucratie, maar kan tevens leiden tot een relativering van de menselijke maat en het zoeken naar materiële rechtvaardigheid en dus tot een doorgeschoten bureaucratisering. Dat het letterlijk uitvoeren van de regels kan leiden tot ongewenste uitkomsten, zag ook oud hoofddirecteur Veld van de IND. Hij pleitte daarom voor de ‘ontrobotisering’ van de IND-medewerker.10 Met deze wat merkwaardige term doelde hij op het creëren van ruimte voor medewerkers om tot een weloverwogen beslissing te komen, daar waar het exact uitvoeren van de regels ongewenste uitkomsten als gevolg heeft. Kortom: hij hield een pleidooi voor meer discretionaire ruimte voor de individuele IND-medewerker.

Dit pleidooi ging gepaard met het overnemen van principes uit het new Public Management, waarover ik in het vorige hoofdstuk schreef. De IND-medewerker moest zich niet langer blind staren op de regels, maar de ‘aanvrager’ centraal gaan stellen. De tak van de IND die zich met asielaanvragen bezig houdt is toen ‘Klantdirectie asiel’ gaan heten. De IND heeft zich in de jaren daarna steeds verder ontwikkeld in de richting van een platte organisatie. Een groot deel van de organisatie is gaan werken met het idee van LEAN-management. In deze organisatievorm worden uitvoerende medewerkers aangemoe- digd om zelf met oplossingen te komen voor uitvoeringsvraagstukken, waarbij zij, althans in theorie, ook de ruimte krijgen om die oplossingen vervolgens te implementeren. Ook is de IND gaan werken op basis van zaaksverantwoordelijkheid waarbij – wederom in theorie – voor iedere aanvraag één medewerker verantwoordelijk is voor het verloop van de aanvraag. Daarmee wordt niet bedoeld dat de medewerker verantwoordelijk is voor de volledige inhoudelijke behandeling van de aanvraag, maar dat hij fungeert als aanspreekpunt voor aanvrager, advocatuur, rechtbank, collega’s en ketenpartners.11 De ambitie van de IND was om probleemoplossend te gaan beslissen in een ‘klantgerichte bureaucratie’.12 Deze verandering van houding lijkt erop te wijzen dat de IND zich wilde ontwikkelen van een ‘beschikkingsfabriek’ waarin het bestuursorgaan zich formeel opstelt ten opzichte van de aanvrager, tot een ‘beschikkingsatelier’ waarin meer ruimte bestaat voor aanvrager en bestuur om samen tot een vaststelling van de feiten te komen.13

De IND hoor- en beslismedewerker heeft zich op papier ontwikkeld van een recht-toe-recht-aan uitvoerder van vooraf vastgestelde instructies en protocollen tot een professional die (gezamenlijk) deels een eigen verantwoordelijk draagt voor de vormgeving van het uitvoeringsbeleid en voor de wijze waarop zij omgaan met de praktische discretionaire ruimte die zij hebben. Dit is een erkenning van deze praktische discretionaire en geeft uitdrukking aan de wens van de IND om haar medewerkers het vertrouwen te geven dat zij met deze ruimte verstandig om zullen gaan, in de wetenschap dat het onmogelijk is om voor ieder concreet geval een instructie of protocol op te stellen. Voorts wijst het op een ambitie van de IND om zich te ontwikkelen van een ‘beschikkingsfabriek’ die is gericht op het efficiënt verwerken van grote aantallen aanvragen, tot een meer klantgericht ‘beschikkingsatelier’ dat maatwerk en klantvriendelijkheid hoog in het vaandel heeft staan. In de volgende paragraaf ga ik nader in op de mensen die deze ambitie waar moeten maken.