6.9.2.1 De toepassing van artikel 91, derde lid, Gw

Voor de toepassing van artikel 91, derde lid, Gw dient een verdragsbepaling af te wijken van een concrete en specifieke grondwetsbepaling.1 Een verdrag dat in strijd is met de geest, de strekking of de systematiek van de Grondwet wordt geacht niet af te wijken van de Grondwet, net zoals een verdrag dat een wezenlijke inbreuk maakt op de nationale soevereiniteit.2 Daarnaast regelt artikel 92 Gw expliciet dat bij verdrag bevoegdheden tot wetgeving, bestuur en rechtspraak kunnen worden opgedragen aan volkenrechtelijke organisaties.

Deze uitleg van artikel 91, derde lid, Gw wordt, onder meer in het kader van Europese integratie, wel bekritiseerd.3 Ook hierbij is het onderscheid tussen een formele en een materiële invulling van die norm van belang, zoals onder meer Schutgens in zijn oratie schetst.4 De vraag of de verzwaarde procedure moet worden toegepast, wordt nu beantwoord aan de hand van een redelijk formele norm, namelijk het criterium of er van een concrete grondwetsbepaling wordt afgeweken. Deze maatstaf zorgt er echter voor dat verdragsbepalingen die zeer verstrekkende gevolgen hebben, niet met een verzwaarde procedure hoeven te worden goedgekeurd, zolang zij niet afwijken van een concrete bepaling uit de Grondwet. Om dit te voorkomen zijn meermaals voorstellen gedaan ter wijziging van (de invulling van) deze bepaling. Interessant is met name dat sommige voorstellen daarbij voor een materieel criterium kiezen, terwijl andere een formele maatstaf meer geschikt achten. In het eerste geval kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de vraag of een verdrag inbreuk maakt op de nationale soevereiniteit. Een voorbeeld van een formeel criterium is het, op het eerste gezicht vergelijkbare, voorstel van Sillen om aan artikel 91 Gw een zogenoemde soevereiniteitsclausule toe te voegen.5 Alleen bij verdragen die de soevereiniteit beperken moet volgens hem de verzwaarde procedure worden toegepast. Hoewel dit voorstel in eerste instantie materieel in de oren klinkt, is er volgens zijn benadering slechts sprake van een beperking van soevereiniteit indien een staat bevoegdheden afstaat, die uitsluitend door een meerzijdige rechtshandeling herkregen kunnen worden.6 De verzwaarde procedure zou dan alleen van toepassing zijn bij verdragen zonder opzeggingsclausule. Hiermee is sprake van een formeel criterium.

De vraag wat de beste benadering is voor de toepassing van artikel 91, derde lid, Gw, valt buiten het bestek van dit proefschrift. Wel relevant voor dit onderzoek is dat ook bij de discussie rondom artikel 91, derde lid, Gw het onderscheid tussen een formele en een materiële invulling van normen een belangrijke rol speelt. Vooralsnog beperkt de geldende maatstaf zich echter tot de (formele) vraag of een verdragsbepaling afwijkt van een concrete en specifieke grondwetsbepaling. Zowel bij de parlementaire behandeling als in de literatuur bestond discussie over de vraag of het Verdrag van Maastricht, gelet op deze maatstaf, afwijkt van de Grondwet. Hierbij bleek de grondwetsherziening van 1983 van groot belang. Hieronder ga ik daarom eerst in op die grondwetsherziening, waarna de discussie over de grondwettigheid van het Verdrag van Maastricht aan de orde komt.