II.4.2 ‘Besluitloze’ besluitvorming: de Wmo als voorbeeld

Iemand die aanspraak maakt op een voorziening op grond van de Wmo, zoals huishoudelijke hulp, kan dit bij de gemeente melden. In reactie op de melding vindt een onderzoek plaats, veelal aangeduid als keukentafelgesprek, om vast te stellen welke hulp nodig is en wat de rol van de gemeente daarbij is. Van het onderzoek wordt een verslag gemaakt waarin de betrokkene kan lezen of de gemeente vindt dat hij huishoudelijke hulp nodig heeft.1 Is dat het geval, dan kan hij gewoon afwachten tot de hulp wordt verstrekt. Staat in het onderzoeksverslag dat er geen reden is voor het verstrekken van huishoudelijke hulp, dan is het contact tussen overheid en burger in beginsel ten einde.

Denkbaar is dat de burger het niet eens is met de uitkomst van het onderzoek en wil proberen de gemeente zo ver te krijgen hem toch huishoudelijke hulp te verstrekken. Hij moet dan een aanvraag indienen om huishoudelijke hulp. De kans dat die wordt gehonoreerd is niet groot, vanwege de negatieve uitkomst van het onderzoek, maar de aanvraag levert in ieder geval een besluit op waartegen bezwaar en beroep kan worden ingesteld.

Uit een oogpunt van rechtsbescherming is een zwak punt dat het bestuursorgaan niet verplicht is in het verslag naar aanleiding van het onderzoek te vermelden wat iemand kan ondernemen die het niet eens is met de conclusie van het onderzoek. De memorie van toelichting bij de Wmo merkt daarover het volgende op:

In de memorie van toelichting komt tot uitdrukking dat iemand die aanspraak maakt op een voorziening moet worden voorgelicht over de wijze waarop hij na een negatief onderzoeksverslag kan proberen toch nog zijn aanspraak gehonoreerd te krijgen. Die notie heeft zich niet vertaald in een in de Wmo neergelegde verplichting aan het gemeentebestuur. Dat is niet gehouden de betrokkene er op te wijzen wat hij kan ondernemen als de uitkomst van het onderzoek naar aanleiding van zijn melding negatief is. Hij is daarmee afhankelijk van wat er in het keukentafelgesprek door de vertegenwoordiger van de gemeente wel of niet wordt gezegd.

De consequentie is dat veel burgers voor wie de uitkomst van het onderzoek naar aanleiding van hun melding negatief is, daartegen niets ondernemen, hetzij omdat ze niet weten dat het kan, hetzij omdat ze denken dat het geen zin heeft.

Het onderzoek aan de keukentafel is de eerste stap in de besluitvorming over het toekennen van voorzieningen. Als uit het verslag naar aanleiding van het onderzoek blijkt dat aanspraak op een maatwerkvoorziening voor huishoudelijke hulp bestaat, neemt het gemeentebestuur een besluit waarmee de voorziening wordt verstrekt.

Welke informatie bevat het besluit? In een ‘klassiek’ toekenningsbesluit is in elk geval te lezen op hoeveel uur huishoudelijke hulp per week de betrokkene kan rekenen. De verdere invulling van de voorziening (wanneer komt de hulp? wat wordt er schoongemaakt?) wordt bepaald in overleg tussen degene die de hulp ontvangt en degene die de hulp verleent. In de terminologie van de Wmo is dat de ‘aanbieder’ waarmee het gemeentebestuur ter uitvoering van zijn Wmo-taak een contract heeft gesloten over het verstrekken van voorzieningen.

Toekenningsbesluiten die in veel gemeenten sinds het van kracht worden van de Wmo 2015 worden genomen, omschrijven het resultaat van de voorziening, zoals ‘een schoon en leefbaar huis’. In het besluit wordt niet vermeld voor hoeveel uur per week aanspraak bestaat op hulp om dat resultaat te bereiken. Dat wordt beslist door de aanbieder die de huishoudelijke hulp voor de gemeente verleent, al dan niet na overleg met de burger.

Problematisch aan deze handelwijze is dat de betrokken burger niet weet waar hij aan toe is. Wie een besluit krijgt toegezonden dat alleen het resultaat van de voorziening vermeldt, zal niet snel reden zien voor het instellen van bezwaar en beroep. Een schoon en leefbaar huis, wie is daar nu tegen? De consequenties van het besluit worden pas duidelijk als de aanbieder van de huishoudelijke hulp langskomt om afspraken te maken over de concrete invulling van het besluit. Het kan zijn dat de aanbieder en de burger het eens zijn over het aantal uren huishoudelijke hulp dat nodig is om het huis schoon te houden. Maar is dat niet het geval en wordt er minder hulp verleend dan de burger meent aanspraak op te hebben, dan is het de vraag of de burger dat geschil in bezwaar en beroep kan aankaarten. Als voorbeeld dienen de besluiten die in 2015 in de gemeente Delfzijl zijn genomen.

Inwoners van Delfzijl die in de periode voor 2015 hulp in de huishouding ontvingen, kregen in april 2015 een bief met de volgende inhoud van het gemeentebestuur.

In Delfzijl zijn talloze van deze brieven verstuurd. In reactie daarop kwamen geen bezwaren bij de gemeente binnen. Een maand of twee na verzending van de brieven – derhalve na het verstrijken van de bezwaartermijn – kwamen er wel bezwaren binnen. Wat meldden de bezwaarmakers? Een voorbeeld:

Uit het bezwaarschrift valt op te maken dat de ontvanger niet begreep dat de hulp zou worden gehalveerd. Begrijpelijk, omdat het besluit dit ook niet vermeldt.

Niet alleen de gemeente Delfzijl maar ook veel ander gemeenten, waaronder de allergrootste van Nederland, Amsterdam, werkten op deze wijze. In Amsterdam werd iemand die het niet eens was met de concretisering van de toegekende voorziening, verwezen naar de aanbieder huishoudelijke hulp. Daar kon hij een klacht indienen. Maakte hij in plaats daarvan bezwaar, dan werd dat niet-ontvankelijk verklaard.3 De achterliggende redenering: het bezwaar richt zich niet tegen een besluit van een bestuursorgaan, maar tegen een uitvoeringshandeling van een privaatrechtelijke rechtspersoon.4

De CRvB heeft vorig jaar een streep gezet door de werkwijze van gemeenten die hun besluiten in zo vaag mogelijke termen formuleren en de invulling ervan overlaten aan de aanbieder van de huishoudelijke hulp. Besluiten waarin alleen het resultaat van de voorziening wordt vermeld, zijn in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, aldus de CRvB.5 Het toekenningsbesluit moet inzicht verschaffen in de vraag hoe het resultaat dat in het besluit wordt genoemd, zal worden bereikt. De CRvB stelt niet als eis dat het besluit het aantal uren vermeldt dat huishoudelijke hulp wordt geboden. Duidelijk moet zijn ‘welke concrete zorg aan betrokkene moet worden geboden’. Afgaande op de uitspraak van de CRvB krijgen burgers de rechtszekerheid terug die ze waren kwijtgeraakt door de inhoudsloze besluiten die bestuursorganen hen voorschotelden. Met een besluit dat duidelijk maakt op hoe veel of weinig huishoudelijke hulp aanspraak bestaat, weet de betrokkene waar hij aan toe is en kan hij geïnformeerd beslissen of hij tegen het besluit in bezwaar en beroep wil opkomen.

De bestuurlijke werkelijkheid blijkt niet overal overeen te stemmen met wat op grond van de jurisprudentie van de CRvB mocht worden verwacht. Illustratief is een besluit van B&W van Amsterdam van 18 november 2016.

Als iets uit het besluit duidelijk wordt, is dat niet in het besluit zelf wordt beslist over de hulp die de burger wordt geboden, maar in het gesprek tussen burger en aanbieder dat volgt op het besluit. Afgaande op wat daarover in het besluit wordt gemeld, is dat een gesprek tussen twee gelijkwaardige partijen, met als uitkomst: overeenstemming, neergelegd in een afsprakenoverzicht. In de praktijk heeft de burger – althans, in het beste geval – wel de gelegenheid zijn wensen kenbaar te maken, maar beslist de aanbieder. Is de burger het niet eens met die beslissing, dan moet hij een klacht indienen bij de aanbieder. Is hij niet tevreden met de afhandeling van de klacht, dan kan hij daarover bij de gemeente klagen. Is hij niet tevreden met de afhandeling van de klacht door de gemeente, dan kan hij zich ten slotte tot de gemeentelijke ombudsman wenden. Leidt ook die procedure er niet toe dat hem de zorg wordt verleend waarop hij aanspraak meent te mogen maken, dan rest hem nog de gang naar de burgerlijke rechter. Al met al is er in Amsterdam nog niets veranderd sinds de CRvB in mei 2016 oordeelde dat besluiten over aanspraken op voorzieningen op grond van de Wmo voldoende duidelijkheid moeten bieden over wat de voorziening precies inhoudt. De consequentie daarvan is dat door de wijze van organisatie van de besluitvorming de gemeente haar burgers de toegang tot de bestuursrechtelijke rechtsbescherming onthoudt.

Kort samengevat kent de besluitvorming naar aanleiding van de hulpvraag van een burger drie stappen: het onderzoek aan de keukentafel in reactie op de melding, het besluit over de voorziening, de concrete invulling van dat besluit door de aanbieder. Met het resultaat van elk daarvan kan de burger het oneens zijn. In de visie van de Wmo-wetgever is alleen tegen de tweede beslissing bezwaar en beroep mogelijk. Dat is problematisch, in de eerste plaats omdat het verslag van het onderzoek niet vermeldt welke weg de burger kan bewandelen als hij het met de conclusie daarvan niet eens is en de procedure eindigt voordat er überhaupt een besluit is. In de tweede plaats omdat het besluit alleen het resultaat van de voorziening omschrijft en niet de inhoud ervan. Het gevolg van deze handelwijze is dat burgers zich neerleggen bij het voor hen negatieve resultaat van het onderzoek omdat ze niet weten dat ze daar iets tegen kunnen ondernemen. Tegen het besluit waarin hun aanspraak op hulp wordt neergelegd komen ze niet op omdat de aanspraak dermate vaag is omschreven (‘u heeft recht op een schoon huis’) dat het onmogelijk is het daarmee oneens te zijn. Zijn ze het niet eens met de beslissing van de aanbieder over de concrete zorg die wordt geleverd, dan belanden ze in een klachtprocedure. De mogelijkheid het concrete zorgaanbod door de bestuursrechter te laten toetsen ontbreekt.