2.4.3.1 De karakterisering van de bestuurlijke boete door het EHRM in het arrest Öztürk/Duitsland uit 1984

In beginsel stond vast dat een bestuurlijke boete niet genormeerd werd door de beginselen, regels en begrippen van het strafrecht. Michiels en Muller schrijven dat door zowel de wetgever als de rechter meermaals werd uitgemaakt dat, ondanks het bestraffende karakter dat een bestuurlijke boete kon hebben, regels en beginselen van nationaal strafrecht en strafvordering niet van toepassing zijn bij het opleggen van bestraffende, administratieve sancties.1

De bekende uitspraak van 21 februari 1984 in de zaak Öztürk/Duitsland deed dan ook veel stof opwaaien. Het EHRM oordeelde dat het opleggen van een bestuurlijke boete op grond van het bestraffende karakter van de sanctie moest worden beschouwd als het instellen van een vervolging – een criminal charge – in de zin van art. 6 EVRM.2 De toepassing van de administratieve sanctie of bestuurlijke boete mocht volgens het EHRM niet plaatsvinden zonder dat nadere specifieke rechtswaarborgen van art. 6 EVRM in acht werden genomen. Het gebied dat op grond van het formele criterium van de sanctie-oplegger kan worden aangeduid als bestuursrecht, maar wat vanwege de eigen normering op grond van het criminal charge-begrip toch strafrechtelijk aandoet, wordt door Hartmann en Van Russen Groen het terrein van het bestuursstrafrecht genoemd.3 De uitspraak van het EHRM heeft tot gevolg gehad dat ook fiscale boetes in de vorm van een verhoging van de aanslag – als gevolg van de ruime interpretatie van het begrip criminal charge – onder de werking van art. 6 EVRM werden gebracht.

De toepassing van art. 6 EVRM zou overigens niet alleen voor bestuursrechtelijke procedures ingrijpende gevolgen hebben, maar uiteindelijk ook voor de legitimiteit van de in art. 6 EVRM verwoorde rechten.4 Zo schreef Wattel in zijn noot bij het arrest van 24 februari 1994 in het arrest Bendenoun/Frankrijk van het EHRM dat het min of meer uniform toepassen van de waarborgen van art. 6 EVRM zowel bij processen over moord en verkrachting als bij processen over een flutboete wegens te laat inleveren van een formulier, kon leiden tot ofwel veel te zware optuiging van lichte processen ofwel tot onwenselijke verwatering van de waarborgen in zwaardere zaken.5 Het EHRM overwoog in het genoemde arrest dat nationale overheden goede en te respecteren redenen kunnen hebben om minor offences door de uitvoerende macht te laten bestraffen, zonder daarvoor een volledig strafproces voor de onafhankelijke rechter te voeren.6