5.2.4 Notitie Fiscaal Verdragsbeleid 2011

Op 11 februari 2011 verscheen de NFV 2011.1 Voor het verschijnen van de NFV 2011 deed Burgers in het WFR een aantal aanbevelingen aan de staatssecretaris van Financiën.2 Zij is verwonderd dat pensioen in discussies over de verdeling van heffingsrechten over grensoverschrijdende pensioenuitkeringen niet wordt aangemerkt als uitgesteld loon en dat daarmee bronlandheffing op haar plaats is. De argumenten voor woonlandheffing zijn wat Burgers betreft achterhaald. Zoals vermeld in hoofdstuk 4 deel ik deze mening gedeeltelijk.

De NFV 2011 is revolutionair in die zin dat van de alom gehanteerde woonlandheffing over particulierpensioen wordt afgeweken. In de notitie wordt op pagina 53 aangegeven dat “demografische en andere ontwikkelingen van het afgelopen decennium en de verwachte ontwikkelingen in het komende decennium, tezamen met de steeds verder gaande internationalisering van de arbeidsmarkt, leiden tot een toename van het aantal belastingplichtigen dat het in Nederland opgebouwde pensioen na pensionering in het buitenland gaat genieten. Hiermee groeit het financiële belang van Nederland als bronstaat, nu pensioenopbouw alhier – internationaal gezien: in relatief ruime mate – met gebruikmaking van fiscale faciliteiten mogelijk is.” Nederland streeft aldus naar bronlandheffing over pensioenuitkeringen die zijn ontstaan met behulp van het EET-systeem. De fiscaaltheoretische onderbouwing van deze beleidswijziging is niet gegeven. Het lijkt er sterk op dat de beleidswijziging is geënt op budgettaire overwegingen. Ondanks het feit dat budgettaire overwegingen, zeker politiek gezien, geen onjuiste overwegingen zijn, is een fiscaal-theoretische onderbouwing op basis van beginselen meer op haar plaats.

Doordat een bronlandheffing over particulierpensioen beleidsmatig de norm wordt, is een splitsing tussen particulierpensioen en overheidspensioen niet langer nodig. Overheidspensioen is immers veelal reeds belast in het bronland. Daarmee wordt het onderscheid tussen particulierpensioen en overheidspensioen in internationale fiscale verhoudingen opgeheven. Echter, en dat is wederom een theoretische tekortkoming van de desbetreffende notitie, het onderscheid dient wel in stand te blijven indien in de verdragsonderhandeling bronlandheffing over particulierpensioen niet kan worden bereikt. Daarmee blijft het onderscheid in heffingsrecht over particulierpensioen en overheidspensioen dus bestaan. Dit is teleurstellend. Een theoretische afweging van het onderscheid in belastingheffing over particulierpensioen en overheidspensioen gevolgd door het in stand houden van het onderscheid dan wel het opheffen ervan ongeacht de financiële consequenties, was beter geweest.

In het parlement heeft de NFV 2011 op voldoende aandacht kunnen rekenen waarbij de aandacht die het pensioenonderwerp heeft gekregen voor dit onderzoek relevant is. Zo is in de Tweede Kamer gepleit voor een substantiële bronlandheffing, een heffing die in ieder geval hoger is dan 15%.3 Ook spreekt de Tweede Kamer uit dat door het nieuwe verdragsbeleid en de uitzonderingen die dit met zich meebrengt, de systematiek er niet eenvoudiger op wordt. Er is desondanks een motie aangenomen die de regering verzoekt geen belastingverdragen meer af te sluiten waarin het heffingsrecht over pensioenen hoofdzakelijk toekomt aan het woonland en de Kamer te rapporteren over de omvang van de misgelopen en nog mis te lopen belastinginkomsten als gevolg van pensioenemigratie.4 Het antwoord van de regering op deze motie is dat op bronlandheffing in de verdragsonderhandelingen wordt ingezet en dat helaas geen inschatting kan worden gegeven van de misgelopen of mis te lopen belastinginkomsten.5 Een inschatting geven was echter wel degelijk mogelijk; zie de poging hiertoe in hoofdstuk 1 van dit onderzoek.

Zowel vanuit het beroepsveld als de wetenschap is gereageerd op het nieuwe verdragsbeleid. Zo doet de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (hierna: NOB) de suggestie voor een gedeeld heffingsrecht tussen landen en het opheffen van het onderscheid tussen particulierpensioen en overheidspensioen.6 Zoals aangegeven in hoofdstuk 4 is dat een verdedigbaar standpunt. De regering gaat niet inhoudelijk in op deze suggesties anders dan te constateren dat de regering de suggesties niet overneemt. Wel merkt de regering op dat indien geen exclusieve bronlandheffing haalbaar is in verdragsonderhandelingen, een gedeeld heffingsrecht een goed alternatief is. De regering is in ieder geval niet van plan het onderscheid tussen particulierpensioen en overheidspensioen op te heffen en zij hecht daarmee nog steeds waarde aan het toekomen van het heffingsrecht aan het land dat zelf de middelen voor het pensioen heeft moeten verschaffen.7

Kavelaars meent in zijn beschouwing naar aanleiding van de NFV 2011 dat Nederland te ver gaat bij het nastreven van een onbeperkte bronlandheffing. Hij meent dat een beperkte bronlandheffing met verrekening daarvan in het woonland tot een evenwichtig resultaat leidt.8 Zoals aangegeven in hoofdstuk 4 is een systeem waarbij het heffingsrecht tussen het bronland en het woonland wordt verdeeld zeer verdedigbaar. Kavelaars adresseert terecht een aantal knelpunten van het nieuwe beleid. Deze knelpunten zien met name op situaties waarbij de pensioenopbouw in het bronland niet volledig via het EET-systeem is opgebouwd. Dit doet zich voor indien er internationale waardeoverdracht plaatsvindt dan wel het land dat het EET-systeem heeft toegepast niet het land is waar de pensioenuitvoerder is gevestigd.9 Kavelaars betreurt het feit dat aan deze knelpunten geheel geen aandacht is geschonken in de NFV.

Alles beschouwend is de inzet van de notitie die leidt tot meer bronlandheffing over pensioenen, een stap in de goede richting. De kwaliteit van de argumentatie is teleurstellend. De exclusieve bronlandheffing die wordt nagestreefd is theoretisch slecht onderbouwd. Ook is het onderscheid tussen particulierpensioen en overheidspensioen niet principieel ter discussie gesteld.