7.6.5 Advertentieverboden

Tot slot moet in het kader van de vrije meningsvorming gewezen worden op de rechtspraak van het EHRM inzake de verenigbaarheid van advertentieverboden met artikel 10 EVRM.1 Ook een dergelijke maatregel, op grond waarvan het niet is toegestaan om via een bepaald medium politieke advertenties te verspreiden, dient ter waarborging van de integriteit van het publieke debat en is onder omstandigheden toegestaan. Wel verdient het opmerking dat de jurisprudentie van het EHRM op dit gebied tegenstrijdigheden vertoont. In twee zaken oordeelde het Hof dat een dergelijk verbod disproportioneel is en de toets aan artikel 10 EVRM niet kan doorstaan. In Verein gegen Tierfabriken (VgT)/Switzerland, een zaak die draaide om een Zwitserse belangengroep wier reclamespotje ter bevordering van het dierenwelzijn werd geweigerd wegens strijd met het Zwitserse verbod op politieke advertenties via audiovisuele media, speelde een belangrijke rol dat het ging om een kleine belangengroep. Het advertentieverbod was (onder andere) juist ingevoerd om te voorkomen dat rijke organisaties in het politieke debat in het voordeel waren ten opzichte van minder draagkrachtige partijen, waartoe VgT te rekenen was. Met het verbod werd VgT de kans om deel te nemen aan het publieke debat volledig ontnomen.2 Een vergelijkbare uitspraak volgde in TV Vest AS and Rogaland Pensjonistparti/Norway, echter nu niet met betrekking tot een belangenorganisatie, maar een verkiezingskandidaat die campagne wilde voeren. De Rogaland Pensjionistparti wilde een reeks campagnespotjes ter promotie van de partij laten uitzenden op televisie. Wegens strijd met het Noorse politieke advertentieverbod voor radio en televisie kreeg de partij geen toestemming om de spotjes uit te zenden. Ook dit verbod moest de kwaliteit van het politieke debat bewaken en de kansengelijkheid garanderen.3 Ook het Noorse verbod was volgens het EHRM in strijd met artikel 10 EVRM, opnieuw omdat het hier geen rijke organisatie betrof, waartegen het verbod primair gericht was. Sterker nog, de maatregel moest kleine partijen zoals de Rogaland Pensjionistparti juist beschermen. Andere mogelijkheden om de boodschap via audiovisuele media over te brengen had de partij niet: zij was te klein en onbeduidend om de aandacht te wekken van televisieprogramma’s. Het advertentieverbod leverde de partij dus een nadeel op, dat ook met het eventuele gebruik van andere media niet gecompenseerd zou kunnen worden.4

In het licht van deze twee oordelen is het oordeel van het EHRM in een volgende zaak over deze thematiek, Animal Defenders International/the United Kingdom, opvallend. Animal Defenders draaide om een ngo die actie voerde tegen het gebruik van dieren voor commerciële en wetenschappelijke doeleinden. De uitzending van een reclamespotje werd, vanwege het politieke karakter van de boodschap en het geldende totaalverbod op politieke advertenties via de audiovisuele media, geweigerd door het Broadcast Advertising Clearance Centre. Dit verbod was ingevoerd om de onafhankelijkheid van de berichtgeving over politieke onderwerpen te waarborgen en zo het democratische proces te beschermen.5 In deze casus, die inhoudelijk grote gelijkenissen vertoonde met VgT, kwam het Hof tot de conclusie dat het door het Verenigd Koninkrijk ingevoerde totaalverbod op politieke advertenties via radio en televisie de toets aan artikel 10 EVRM wel kon doorstaan. Het Hof hanteerde hiertoe een andere proportionaliteitstoets dan in de twee voorgaande zaken. Het Hof merkte het advertentieverbod niet aan als een totaalverbod (blanket ban), maar als een algemene maatregel (general measure): een maatregel die in het algemeen van toepassing is op van tevoren vastgestelde situaties, waarbij geen belang toekomt aan de specifieke omstandigheden van een afzonderlijke casus. Daarbij wordt geaccepteerd dat algemene maatregelen tot moeilijke individuele gevallen kunnen leiden.6 Zulk een kwalificatie staat in de weg aan een toespitsing van de maatregel op de concrete, aan het Hof voorgelegde omstandigheden, zoals dat in VgT en TV Vest wel gebeurde. Door de maatregel op zichzelf te toetsen, leek de hoedanigheid van de appellant irrelevant te worden, terwijl die hoedanigheid in VgT en TV Vest juist een grote rol speelde.7

De proportionaliteitstoets kreeg hierdoor een sterk procedureel karakter, waarbij het Hof voornamelijk aandacht besteedde aan de zorgvuldigheid van het Britse wetgevingsproces bij de totstandkoming van deze maatregel.8 Ook werd beoordeeld hoe groot het risico op misbruik van de maatregel zou zijn als deze een beperkter verbod zou inhouden.9 De vraag werd aan de orde gesteld of het Verenigd Koninkrijk het verbod niet dusdanig in werking had kunnen beperken, dat het belangengroepen als Animal Defenders International buiten verkiezingstijd vrijstond om via de audiovisuele media te adverteren. Het Hof merkte daarover op dat een beperkt verbod het risico op misbruik en willekeur zou vergroten. Achter de belangengroepen zouden rijke partijen kunnen schuilgaan die vanuit de coulissen hun eigen agenda zouden proberen door te voeren. Het vaststellen van een maximumbedrag dat per entiteit besteed mag worden aan advertenties zou ervoor kunnen zorgen dat één organisatie een veelvoud aan kleinere organisaties opzet om zo het maximumbedrag te omzeilen. Zo’n verbod zou te veel controle vergen en is in de praktijk haast niet te handhaven.10 Door ervan uit te gaan dat een beperkter verbod de kans op misbruik en willekeur zou vergroten, droeg paradoxaal genoeg juist het verstrekkende, algemene karakter van het verbod bij aan de proportionaliteit van de maatregel. Wel merkte het Hof op dat het feit dat politieke partijen, in uitzondering op het totaalverbod, recht hadden op gratis zendtijd ook in de afweging meespeelde.11

Ook het feit dat het verbod alleen op politieke advertenties via audiovisuele media van toepassing was, werd nu anders uitgelegd dan voorheen. Waar het EHRM daar in VgT nog aanleiding in zag om te concluderen dat de noodzaak van een verbod ontbrak, achtte het Hof een specifieke behandeling van de audiovisuele media nu, vanwege het impactvolle karakter ervan, legitiem.12 Vreemd genoeg oordeelde het Hof daarna dat de appellant ook andere kanalen (internet, sociale media) kon gebruiken om de boodschap over te brengen. Dat die kanalen minder potentie hadden werd wel opgemerkt, maar was verder niet van invloed op de uitkomst van de zaak.13 In TV Vest was het Hof er nog van uitgegaan dat de appellanten geen andere media tot hun beschikking hadden die het nadeel dat ze ondervonden door de advertentieverboden, konden compenseren.

Het verschil in uitkomst tussen Animal Defenders enerzijds en TV Vest en VgT anderzijds is opvallend. In de verschillende dissenting opinions bij Animal Defenders wees de minderheid op de inconsistenties tussen het vonnis en eerdere rechtspraak van het Hof. De kritiek luidde onder andere dat de uitspraak tot gevolg had dat een advertentieverbod in Zwitserland ongeoorloofd werd gevonden, terwijl een nagenoeg identieke maatregel in het Verenigd Koninkrijk gewoon was toegestaan.14 De (in hun ogen) absurditeit van de uitspraak treffend beschrijvend, wezen de dissenters erop dat het hier ging om een beperking van de sterkst beschermde vorm van meningsuiting door een van de belangrijkste deelnemers aan het publieke debat via de belangrijkste media, dit alles zonder ruimte om uitzonderingen te maken.15

Welke kritiek ook mogelijk is op de inconsistenties tussen VgT en TV Vest enerzijds en Animal Defenders anderzijds, de uitspraken vertonen ook overeenkomsten. Uit de drie oordelen blijkt dat artikel 10 EVRM de verdragspartijen ruimte laat om het publieke debat in verkiezingstijd van een zekere ‘kwaliteit’ te voorzien en daarmee de vrije meningsvorming te versterken. Steeds is immers duidelijk dat een advertentieverbod onder omstandigheden de toets aan artikel 10 EVRM moet kunnen doorstaan. In de beoordeling van de proportionaliteit van de maatregel speelt steeds een rol of er voldoende andere middelen overblijven om aan het politieke debat deel te nemen.16