Voorlichting door de Belastingdienst in rechtsstatelijke context (FM nr. 177) 2022/4.6.1.1:4.6.1.1 Individueel (toezegging vs inlichting)

Voorlichting door de Belastingdienst in rechtsstatelijke context (FM nr. 177) 2022/4.6.1.1

4.6.1.1 Individueel (toezegging vs inlichting)

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

In de literatuur wordt vaak gewezen op het in praktijk moeizame onderscheid tussen enerzijds (niet-bindende) inlichtingen en anderzijds (bindende) toezeggingen, met name in de beginjaren van de voorlichtingsjurisprudentie.1

Scheltens is van meet af aan kritisch op de door de Hoge Raad gemaakte tweedeling met het daarbij behorende verschil in rechtsgevolgen.2 Volgens hem moet in ogenschouw worden gehouden waarom een belastingplichtige om informatie vraagt:

‘Inlichtingen plegen immers niet te worden gevraagd louter uit nieuwsgierigheid over de inhoud van wettelijke of andere regels: het zal altijd gaan om het belang dat het antwoord heeft voor de belanghebbende in verband met zijn omstandigheden, derhalve om de wijze waarop die regels op zijn individuele geval zullen of kunnen worden toegepast.’3

Volgens Scheltens is er weliswaar een onderscheid te maken tussen enerzijds inlichtingen over de inhoud van de in acht te nemen regels, anderzijds toezeggingen over de wijze van toepassing in een concreet geval, maar een scheiding is volgens hem niet te maken. Immers, het is goed voorstelbaar dat een gesprek tussen een burger en een medewerker van de Belastingdienst zich gaandeweg ontwikkelt, waarbij het uiteindelijke antwoord op de gestelde vraag zich ergens op een glijdende schaal van algemeen tot exact bevindt. ‘Wanneer is het antwoord exact genoeg om een toezegging te kunnen zijn?’, vraagt Scheltens zich terecht af.4 Zeker in grensgevallen ligt dat ingewikkeld: is hetgeen over en weer is uitgewisseld en het antwoord voldoende toegespitst op het geval?). Juist in die gevallen betreft het onderscheid tussen de toezegging en de inlichting een ‘naamgeving’ achteraf die, zoals Scheltens terecht betoogde, slechts mogelijk is door de (nog te trekken) conclusie voorop te stellen.5 Anders gezegd, de juridische kwalificatie van een uiting vindt achteraf plaats, terwijl die niet hoeft overeen te komen – althans in rechtsgevolgen – met hetgeen de partijen zelf voor ogen hadden tijdens hun gesprek. Het betoog van Scheltens bevat dus ook methodologische kritiek. Hij acht het voor het vertrouwensbeginsel onjuist om reeds vooraf een onderscheid te maken tussen de categorie inlichting en de categorie toezegging en de ene niet, de andere wel bindend te noemen. Met die categorisering komt immers de conclusie ten aanzien van toepassing van het vertrouwensbeginsel reeds voorop te staan.

Volgens Happé verlangt het door de Hoge Raad gemaakte onderscheid ‘dat het communicatieve proces tussen fiscus en belastingplichtige op de snijtafel wordt gelegd teneinde nauwkeurig te worden ontleed.’6 Bij de rechter zullen de relevante feiten dus helder moeten worden, waarvoor de bewijslast in beginsel bij de burger ligt die zich op het vertrouwensbeginsel beroept. Volgens Happé ligt de moeilijkheid van het onderscheid tussen toezeggingen en inlichtingen in de praktijk in de feitelijke, communicatieve situatie.7 Hoe loopt het gesprek, welke gegevens worden verstrekt, welk antwoord wordt gegeven, door wie, wat wordt er vastgelegd, wat was de intentie van belastingplichtige, etc.?8 Ik merk daarbij op dat de belastingrechter daarbij veelal waarde toekent aan de context van de informatieverstrekking (bijvoorbeeld de BelastingTelefoon) en de bindingsbedoeling van de Belastingdienst (paragraaf 4.3). Echter, dan bestaat niet steeds voldoende oog voor de wijze waarop de burger zo’n uiting kan opvatten.9 Voor de burger is de BelastingTelefoon vaak de (enige) weg om contact te hebben met ‘de Belastingdienst’.

Recenter betoogt Hendriks dat casusposities over het vertrouwensbeginsel vaak het pijnlijke verschil illustreren tussen de ‘gewone’ waarheid en de juridische waarheid.

‘Als belastingplichtige ben je overtuigd van je gelijk, want je weet zeker dat een bepaalde toezegging is gedaan. Helaas ben je vergeten het op te schrijven of het te bevestigen. En de inspecteur ter zitting weet van niks. Zelfs na navraag bij de betreffende collega. Misschien had je als belastingplichtige wel gelijk, maar je krijgt het in elk geval niet.’10

Bovendien zullen burgers die om informatie verzoeken veelal duidelijkheid beogen voor hun situatie. De burger is, zoals Wattel betoogt, niet op zoek naar voorlichting, maar wil rechtszekerheid.11 Anderzijds zal de Belastingdienst niet steeds standpunten in concrete situaties willen innemen wanneer enkel algemene informatie of uitleg wordt gegeven.12 In de literatuur is betoogd dat op de Belastingdienst een verantwoordelijkheid rust om duidelijk te maken hoe zijn uiting is bedoeld.13 Daarbij moet de Belastingdienst steeds voor ogen houden – een uitgangspunt – dat burgers specifieke informatie voor hun geval beogen te verkrijgen (rechtszekerheid), ook al zeggen zij dat niet expliciet. Wanneer de door de Belastingdienst verstrekte informatie is voorafgegaan door een vraag van de burger, kan de burger sneller het gevoel krijgen dat hij met het antwoord ‘snel en goed’ wordt geholpen.14 Dat maakt duidelijkheid vanuit de Belastingdienst extra belangrijk.

Er zijn dus diverse factoren die verklaren waarom een onderscheid tussen toezeggingen en inlichtingen in de praktijk moeizaam kan zijn:

1.

Bij individuele uitingen is sprake van een communicatieproces tussen een belastingplichtige en een inspecteur of medewerker van de Belastingdienst, die elk hun eigen intentie, voorkennis en denkraam hebben (paragraaf 4.3.6).

2.

Het communicatieproces kan in mindere of meerdere mate spontaan plaatsvinden en zich verder ontwikkelen, mede afhankelijk van de wijze waarop de communicatie verloopt (schriftelijk vs mondeling).

3.

De intentie van de burger en de inspecteur of medewerker van de Belastingdienst kunnen verschillen: de burger zoekt geen voorlichting, maar rechtszekerheid. Tegelijkertijd bevatten niet alle uitingen van de Belastingdienst toezeggingen in specifieke gevallen en zal de inspecteur niet steeds een standpunt beogen in te nemen.

4.

De feiten: wat is er precies gezegd, door wie, in welke context en hoe kan dit aannemelijk worden gemaakt. Hoe wordt de bewijslast verdeeld en hoe wordt het bewijs gewaardeerd?

5.

Juridisch perspectief vs burgerperspectief: De belastingrechter redeneert in termen van juridische categorieën, maar burgers denken niet in termen van ‘toezeggingen’ en ‘inlichtingen’.15

Kortom, het wekt geen verbazing dat de uitwerking van het theoretische onderscheid tussen toezeggingen en inlichtingen voorwerp is van discussies bij procedures over het vertrouwensbeginsel.16 Vooralsnog heeft de afbakenings- en kwalificatieproblematiek er niet toe geleid dat de Hoge Raad zijn strikte onderscheid heeft losgelaten ten aanzien van voorlichting.17

Mijns inziens leiden theoretische discussies over de vraag of een uiting kwalificeert als een toezegging of een inlichting in feite af van waar het bij het vertrouwensbeginsel om gaat: heeft de uiting bij de burger gerechtvaardigde verwachtingen gewekt? De conclusie zou niet op voorhand moeten worden bepaald door de juridische kwalificatie.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.