7.2 Budgetrecht

Het budgetrecht waarborgt dat het parlement betekenisvol betrokken is bij de besluitvorming over de begroting. Hiermee verleent het parlement democratische legitimatie aan de uitgaven van het Rijk. Immers, het parlement vertegenwoordigt de burgers die de middelen opbrengen en moet als volksvertegenwoordiging dan ook betrokken zijn bij de bestemming en controle van deze gelden.

Het parlement heeft zowel een controlerende als een medebestemmende rol bij de uitoefening van het budgetrecht. Hierbij staat de directe verantwoordingsrelatie tussen het parlement en de regering, waarin het parlement de laatste stem heeft, centraal. Dit betekent dat het parlement de regering in het uiterste geval kan sanctioneren voor het (niet) gevoerde beleid door het opzeggen van het vertrouwen in de betreffende minister of het gehele kabinet.

Artikel 105 Grondwet formaliseert de betrokkenheid van het parlement bij de begroting. Vooraf, door mee te beslissen over de uitgaven door middel van de vaststelling van de departementale begrotingswetten, tijdens de uitvoering van de begroting door de vaststelling van suppletoire begrotingswetten en ten slotte achteraf, door de uitgaven te controleren aan de hand van de door de Algemene Rekenkamer goedgekeurde rekening en de vaststelling van de departementale slotwetten. Deze formele betrokkenheid van het parlement bij de begroting – het formele budgetrecht – wordt genormeerd door beginselen die betrekking hebben op de inrichting van de begroting en de begrotingsprocedures. Deze normerende beginselen zouden in ieder geval moeten garanderen dat het parlement vooraf de uitgaven kan goedkeuren (autorisatie), invloed kan uitoefenen op de verdeling van de middelen (allocatie) en de uitgaven kan controleren aan de hand van de door de regering afgelegde verantwoording over de uitgaven (controle en verantwoording). Dit waarborgt dat het parlement betekenisvol betrokken is bij de begroting. De formele betrokkenheid van het parlement bij de begroting vindt plaats op vaste momenten tijdens de begrotingscyclus.

Omdat de begroting slechts interne werking heeft – een derde kan immers geen rechten ontlenen aan de begroting en de rechter zal niet snel geneigd zijn zich te mengen in begrotingskwesties – wordt de uitoefening van het budgetrecht grotendeels bepaald door de verhouding tussen de regering en het parlement en de invulling die deze actoren hieraan geven in de politieke praktijk. De regering heeft de overhand met betrekking tot de opstelling, indiening en uitvoering van de begroting. De vaststelling van een begrotingswet is bovendien geen geïsoleerde beslissing die zich enkel op een moment in de begrotingscyclus afspeelt, maar vloeit grotendeels voort uit eerder aangegane verplichtingen, die al dan niet juridisch bindend zijn. Zo speelt het regeerakkoord een grote rol bij de normering van het budgettair beleid en staan ongeveer 95% van de uitgaven al vast in de ontwerpbegroting. Het is dan ook van belang dat het parlement betrokken is bij en invloed uit kan oefenen op alle door de regering genomen beslissingen met budgettaire effecten, zowel voorafgaand aan de vaststelling van de begroting als tijdens de uitvoering ervan. De materiële betrokkenheid van het parlement bij de begroting – het materiële budgetrecht – vindt daarom plaats in een voortdurend debat met de regering over beleidsvoornemens en het aangaan van, al dan niet juridisch bindende en afdwingbare, verplichtingen.1 Voorkomen dient immers te worden dat het parlement voor voldongen feiten wordt geplaatst op het moment van de vaststelling van de begrotingswet. Deze materiële betrokkenheid is gestoeld op artikel 68 Grondwet. In zeer uitzonderlijke situaties waarin openbare informatieverstrekking en een openbaar debat niet mogelijk zijn, zoals in (financiële) crisissituaties, kan de informatieverstrekking aan het parlement vertrouwelijk gebeuren.

Formele betrokkenheid bij de besluitvorming over de begroting is het uitgangspunt van het budgetrecht. Voorkomen moet echter worden dat de formele betrokkenheid niet is voorafgegaan door materiële instemming, of samenvalt met materiële instemming. Anders zou het budgetrecht immers verwateren tot het enkel bekrachtigen van eerder aangegane verplichtingen waar het parlement geen of maar heel beperkt invloed op heeft kunnen uitoefenen. Materiële betrokkenheid moet garanderen dat het parlement toch invloed uit kan oefenen op de besteding van de middelen en moet voorkomen dat het parlement ten tijde van de vaststelling van de begroting voor voldongen feiten komt te staan. Materiële betrokkenheid is echter geen voldoende voorwaarde om betekenisvolle parlementaire betrokkenheid te waarborgen. Zij zal altijd gevolgd moeten worden door formele instemming met de begroting via een begrotingswet.2

Betekenisvolle betrokkenheid bij de besluitvorming over de begroting houdt dus in dat het parlement betrokken is bij de autorisatie, allocatie en controle en verantwoording van de begroting, op vaste tijdstippen, maar ook doorgaand in de begrotingscyclus. Het parlement dient te allen tijde vragen aan de regering te kunnen stellen, in debat te kunnen treden met de regering over (de uitvoering van) het beleid, een opinie te kunnen vormen over het beleid, het beleid te kunnen corrigeren of bijsturen (al dan niet via wetgeving) en in het uiterste geval zelfs de minister of het gehele kabinet te kunnen sanctioneren voor het gevoerde of niet-gevoerde beleid door middel van het opzeggen van het vertrouwen in de betreffende minister of het gehele kabinet.3

Zoals bleek uit hoofdstuk 2 zijn de omstandigheden waarin het parlement zijn budgetrecht uitoefent constant aan verandering onderhevig. Het parlement heeft de wijze waarop het zijn budgetrecht uitoefent zoveel mogelijk aangepast aan deze veranderende omstandigheden om alsnog betekenisvol betrokken te kunnen zijn bij de besluitvorming over de begroting. Ook nu doen zich veranderende omstandigheden voor: het Europees economisch bestuur heeft aanzienlijke invloed op de besluitvorming over de nationale begroting en daarmee ook op de uitoefening van het budgetrecht door het parlement.