Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/3.2.6.2:3.2.6.2 Aanwijzingen voor de regelgeving

Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/3.2.6.2

3.2.6.2 Aanwijzingen voor de regelgeving

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De Aanwijzingen voor de regelgeving1 hebben betrekking op regelingen die onder ministeriële verantwoordelijkheid tot stand komen en, voor zover uitdrukkelijk aangegeven, op verdragen, bindende besluiten van instellingen van de Europese Unie en andere besluiten van volkenrechtelijke organisaties.2 Aanwijzing 54 bepaalt dat het normale spraakgebruik zoveel mogelijk moet worden gevolgd en dat geen woorden worden gebruikt waarvan de betekenis te weinig bepaald of onduidelijk is. Aanwijzing 121 bepaalt dat termen die een te weinig bepaalde of een van het spraakgebruik afwijkende

betekenis hebben, worden gedefinieerd. In een begripsbepaling mag aan een term geen sterk van het normale spraakgebruik afwijkende betekenis worden gegeven. De toelichting op Aanwijzing 121 vermeldt dat op zichzelf duidelijke termen uit juridisch oogpunt soms nadere definiëring zullen behoeven, bijvoorbeeld ambtenaar en bouwen. Het is volgens genoemde toelichting aanvaardbaar om in een begripsbepaling onder landbouw mede te verstaan tuinbouw, maar onjuist is het om daaronder ook visserij te begrijpen.

Toch lijkt de wetgever nog wel tegen deze regel te zondigen. Zo bepaalt art. 1 Wbb onder meer dat onder bodem wordt verstaan het vaste deel van de aarde met de zich daarin bevindende vloeibare en gasvormige bestanddelen en organismen. Het is echter de vraag of in het normale spraakgebruik ook grondwater en organismen onder bodem worden begrepen. In art. 1 Ffw wordt onder grond mede verstaan: wateren. Ook worden onder 'veld' onder meer mede verstaan 'stranden', 'wadden', 'binnenwateren en territoriale wateren' en 'wegen en paden'. Mij lijkt dat een gebruiker gewoonlijk niet deze uitleg zal geven aan de begrippen grond en veld.

Bedoelde aanwijzingen ondersteunen mijn oordeel dat de wetgever de samenhang in een wetssysteem vanwege de kenbaarheid daarvan moet zoeken in de echte werkelijkheid. Juist van het normale spraakgebruik mag immers worden verwacht dat het de door gebruikers van het (omgevings)recht ervaren echte werkelijkheid en de door hen in die werkelijkheid ervaren samenhang weerspiegelt.

Een voorbeeld moge zulks verduidelijken. De ondernemer die een fabriek exploiteert zal in de Wabo niet gemakkelijk zijn uit die wet voorvloeiende rechten en verplichtingen kunnen kennen. Dat heeft voor een deel te maken met het feit, dat die wet zijn fabriek aanduidt met de 'inrichting' en hem aanduidt met de 'vergunninghouder.'3 Beide termen wijken af van die in het gewone spraakgebruik. De ondernemer heeft dus juridische voorkennis nodig om zijn rechten en verplichtingen in de Wabo te kunnen kennen. De kenbaarheid voor de ondernemer zou worden vergroot als de wetgever zou hebben aangesloten bij het spraakgebruik en termen als onderneming of fabriek, en ondernemer of exploitant zou hebben gebezigd.

De wetgever neemt regelmatig zijn toevlucht tot een uitleg in de toelichting op de relevante wettelijke regeling. Mij lijkt dat gewoonlijk geen acceptabele weg. In de eerste plaats dient een gebruiker van het recht zijn rechten en verplichtingen waar mogelijk uit de wettekst zelf te kunnen kennen. In de tweede plaats mag de wetgever er toch niet op vertrouwen dat een gebruiker de - vaak zeer uitgebreide - toelichting op een wettelijke regeling van A tot Z leest om erachter te komen of de wetgever ook werkelijk bedoelt wat hij heeft opgeschreven in de wettekst. In de derde plaats is niet zonder meer duidelijk

of hetgeen in de toelichting op een wettelijke regeling is opgenomen ook het oordeel van 'de wetgever' is. Daarop dient men met name bedacht te zijn bij wetten in formele zin. De wetsgeschiedenis die dient ter toelichting op een dergelijk wetgevingsproduct bestaat gewoonlijk immers uit een memorie van toelichting van de regering, een of meer verslagen van Tweede en Eerste Kamer, een of meer nota's naar aanleiding van die verslagen van de regering en de mondelinge behandeling. Er bestaat geen zekerheid dat de meerderheid van het parlement die een wet in formele zin vaststelt het daarmee ook eens is met al hetgeen ter toelichting in genoemde stukken is opgenomen. Zo is het niet ondenkbeeldig dat een voorstemmer het wellicht niet eens is met een bepaalde uitleg van een onderdeel van de wet door de regering maar om politieke redenen toch voor het wetsvoorstel als geheel stemt.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.