3.2.2 Taak- en verantwoordelijkheidsverdeling van de medewerkers van de IND

Volgens het meest recente jaarverslag uit 2016 had de IND dat jaar een ambtelijke vertegenwoordiging van 2.946 fte. Uit het jaarverslag is niet op te maken om hoeveel mensen het exact gaat en welk deel van hen werkzaam is als hoor- en/of beslismedewerker in de asielproces. In 2015 was dit nagenoeg gelijk, met een bezetting van 2900 fte. In het jaarverslag van 2015 werd nog opgemerkt dat er voor de verhoogde asielinstroom van dat jaar extra mensen zijn aangetrokken. Opvallend is dat het aantal fte in de jaren 2014, voor de zogenoemde ‘migratiecrisis’, desondanks hoger was.1

Bron: IND 2015.2

De hoor- en beslismedewerkers van de IND zijn werkzaam voor de Klantdirectie Asiel. Deze directie is verantwoordelijk voor het personeelsbeleid en doelmatige inzet van de hoor- en beslismedewerkers, maar niet voor de inhoud van het beleid. Dit is niet verbazingwekkend, gelet op de eerder genoemde verantwoordelijkheidsrelatie tussen de IND als agentschap en de bewindspersoon. De directeuren van de klantdirectie asiel moeten rapporteren aan de hoofddirecteur van de IND (HIND). HIND wordt ondersteund door verschillende afdelingen, voornamelijk de afdeling Strategie en Uitvoeringsadvies (SUA), welke valt onder de directie Uitvoeringsstrategie en Advies, is in dit kader vooral van belang. Deze afdeling adviseert de klantdirecties en HIND over uitvoeringsvraagtukken en adviseert de hoor- en beslismedewerkers over de wijze waarop wet- en regelgeving door hen moet worden toegepast. Zij stellen voor dit doel ook werkinstructies, informatieberichten en bouwstenen op. Daarnaast kunnen hoor- en beslismedewerkers (bij voorkeur via hun senior) contact opnemen met deze afdeling als zij vragen hebben over de toepassing van het beleid en kunnen ze signalen doorgeven wanneer het beleid niet meer passend wordt gevonden of er anderszins problemen ontstaan bij de uitvoering daarvan.

De hoor- en beslismedewerkers van de IND behandelen asielverzoeken op verschillende locaties, verspreid door het land. Voor dit onderzoek bezocht ik de behandelkantoren van AC Schiphol, AC Ter Apel en het kantoor in Zevenaar. Hoor- en beslismedewerkers zijn ingedeeld in units. Iedere unit heeft een eigen unitmanager. Daarnaast is er voor iedere unit een aantal senior medewerkers werkzaam. De senior medewerkers zorgen voor de dag-tot-dag coördinatie en zijn het eerste aanspreekpunt voor medewerkers wanneer zij inhoudelijke vragen hebben die zij niet zelf of met behulp van hun collega’s kunnen oplossen.

De achtergrond van de hoor- en beslismedewerkers is zeer divers en weerspiegelt de veranderingen die in de organisatie hebben plaatsgevonden. Uit de interviews die ik heb gehouden, ontstaat het beeld dat de medewerkers die er al sinds de oprichting werken veelal afkomstig zijn van andere uitvoeringsorganisaties zoals de Dienst Justitiële Inrichtingen, Vreemdelingenpolitie of Defensie. In de jaren sinds de nieuwe Vreemdelingenwet van 2000 zijn er eerst juristen aangetrokken om als beslismedewerker te fungeren. Het vereiste van een juridische opleiding is later door de IND losgelaten. De medewerkers van de IND zijn over het algemeen hoog opgeleid (HBO+) en hebben veelal studie- of werkervaring in het buitenland opgedaan, of hebben ervaring met het werken met mensen uit andere landen. Van het begin van het vorige decennium tot een aantal jaren geleden heeft de IND bewust mensen aangetrokken met een ‘socialere’ (en meer sociaalwetenschappelijke) achtergrond. Dit paste vermoedelijk bij de doelstelling om meer ‘klantgericht’ te gaan werken. Tijdens de verhoogde instroom in 2015 zijn er vooral veelal tijdelijke, met name recent afgestudeerde, juristen aangenomen. De gedachte bij de IND was dat zij door hun juridische achtergrond snel en met beperkte opleiding in de procedure konden worden ingezet.

Hoor- en beslismedewerkers worden intern opgeleid. Door middel van deze opleiding worden ze stapsgewijs ‘taakvolwassen’. Dit houdt in dat de medewerkers steeds meer taken zelfstandig mogen verrichten. Zo wordt meestal begonnen met een opleiding om het eerste gehoor uit te voeren, vervolgens het nader gehoor en ten slotte wordt aandacht besteed aan het opleiden tot beslismedewerker. In de praktijk worden overigens ook keuzes voor een andere volgorde gemaakt. Zo zijn sommige medewerkers eerst als beslismedewerker opgeleid. Als de medewerker deze taak een periode onder begeleiding naar behoren heeft uitgevoerd, kan de medewerker bevoegd worden om zelf te mogen tekenen voor de beslissing of het rapport van het gehoor. Voordat de medewerker tekenbevoegd is, moet hij zijn concept-rapport of - beslissing ter goedkeuring voorleggen aan zijn begeleider.

In beginsel worden medewerkers opgeleid om alle handelingen in de asielprocedure te verrichten. Gedurende het veldonderzoek bleek echter dat dit in de praktijk niet altijd gebeurt. Hiervoor worden vooral praktische redenen aangevoerd. Veel tijdelijke krachten zijn vanaf 2015 ingezet om ‘makkelijke’ gehoren of beslissingen te nemen. Het ging daarbij vooral om asielaanvragen van Syrische vluchtelingen waarbij de kans zeer groot was, dat ze zouden worden ingewilligd.

Twee andere organisatieonderdelen die de moeite waard zijn om kort te noemen, zijn de Directie Procesvertegenwoordiging3 en de Directie voor Specialistische Diensten en Internationale Samenwerking. Bij de procesvertegenwoordiging zijn medewerkers in dienst die uit naam van de bewindspersoon optreden in beroepszaken bij de rechtbank. Deze medewerkers zijn de ‘advocaten van de IND’. Het contact tussen de medewerkers van de PV en de hoor- en beslismedewerkers is beperkt. Wel neemt de procesvertegenwoordiger soms contact op met de beslismedewerker om zich voor te bereiden op het beroep. Als de procesvertegenwoordiger constateert dat de beslissing geen stand zal houden voor de rechter, kan in overleg worden besloten voorafgaand aan het beroep toch een vergunning te verlenen.

Onder de Directie Specialistische Diensten valt een aantal bureaus met bijzondere expertise waarvan de IND gebruik kan maken. De meest relevante bureaus zijn het Bureau Land en Taal (BLT),4 Bureau Documenten (BDOC) en het bureau medisch advies (BMA). Het BLT heeft specialisten in dienst die landeninformatie verzamelen en ter beschikking stellen aan de hoor- en beslismedewerkers. In de kantoren van de IND zijn daarnaast Regionale Informatiecentra (RIC) aanwezig, waar hoor- en beslismedewerkers vragen aan kunnen stellen over de geografie, cultuur en gebruiken in verschillende landen van herkomst. Daarnaast kan via BLT een taalanalyse worden aangevraagd Het BDOC kan onderzoek verrichten naar de echtheid van documenten. Het BMA adviseert de hoor- en beslismedewerkers over medische aspecten die een rol kunnen spelen in de vraag of een asielzoeker vanwege zijn gezondheid niet kan reizen en daarom niet kan worden uitgezet.