3.5.4 De Veertig Aanbevelingen van de Commissie Peters

Op 28 oktober 1996 presenteerde de Commissie Corporate Governance, naar haar voorzitter J.F.M. Peters (voormalig bestuursvoorzitter van Aegon N.V.) ook wel aangeduid als de Commissie Peters, haar concept-rapport Corporate Governance in Nederland.1 De Commissie Peters was op 9 april 1996 ingesteld door de voorzitter van de VvdE. Dat de commissie pas elf maanden na het sluiten van het beginselakkoord is ingesteld (waardoor de oorspronkelijke deadline van 1 juni 1996 ook niet meer haalbaar was) doet vermoeden dat de VvdE en de VEUO het aanvankelijk niet eens konden worden over de samenstelling en taakopdracht van de commissie.2 De Commissie Peters rapporteerde niet formeel aan de VvdE en de VEUO. Wel vormde de samenstelling van de Commissie Peters een afspiegeling van de bij de discussie over corporate governance betrokken belangengroepen. Het secretariaat werd gevoerd vanuit de VvdE (na 1 januari 1997 vanuit Amsterdam Exchanges N.V., de nieuwe entiteit die per die datum de VvdE opvolgde als beurshouder van de Amsterdamse aandelen- en optiebeurzen) en de VvdE had tevens ÉÉn afgevaardigde in de commissie. Van de overige partijen waren drie leden op voordracht van de VEUO benoemd en drie leden op voordracht van het ‘platform beleggers’. Laatstgenoemde beleggersafvaardiging bestond uit de voormalig directeur van de VEB, het hoofd aandelenbeleggingen van het ABP en een vertegenwoordiger van de ondernemingspensioenfondsen. Tot slot waren nog drie onafhankelijke deskundigen lid van de commissie. Ondanks de uiteenlopende belangen van betrokken partijen slaagde de Commissie Peters erin om in korte tijd met een gedegen en bovendien unaniem rapport te komen. Na een consultatieronde presenteerde de Commissie Peters op 25 juni 1997 haar – op punten gewijzigd – definitief rapport.3

Het rapport zelf bevatte een lijst van veertig aanbevelingen voor corporate governance bij Nederlandse beursvennootschappen. In het bijzonder ging het daarbij om aanbevelingen over de inrichting, samenstelling en het functioneren van de RvC. Een ander wezenlijk deel van de aanbevelingen zag op de verhouding tussen de beursvennootschap en haar aandeelhouders (kapitaalverschaffers). Met de veertig aanbevelingen had de Commissie Peters zich blijkens de aanbiedingsbrief bij het definitieve rapport gericht op “die aspecten van Corporate Governance die het samenspel van en het evenwicht tussen toezicht, leiding en kapitaalverschaffers binnen de vennootschap bepalen.”9 Hoewel dit niet met zoveel woorden in het rapport is vermeld, had de Commissie Peters zich kennelijk in belangrijke mate laten inspireren door het in 1992 in het Verenigd Koninkrijk verschenen rapport The Financial Aspects of Corporate Governance van het Cadbury Committee (zie §7.3 hierna).10 In lijn met de systematiek van de Cadbury Code beoogde de Commissie Peters met haar veertig aanbevelingen een set van ‘best practices’ te formuleren die de beursondernemingen bij wijze van zelfregulering zouden dienen te implementeren.

Voor de afdwingbaarheid van de naleving van de aanbevelingen voorzag de Commissie Peters in een marktgeoriënteerd systeem van handhaving. Op grond van aanbeveling 34 zouden beursvennootschappen de hoofdlijnen van hun corporate governance-beleid in hun jaarverslag uiteen moeten zetten, inclusief een gemotiveerde vermelding over de vraag in hoeverre de aanbevelingen waren opgevolgd. Blijkens de toelichting stond de Commissie Peters hierbij een per specifieke aanbeveling gemotiveerde afwijking voor ogen.11 Zij verwachtte dat op basis van deze verslaggeving vanaf het boekjaar 1998 bij beursvennootschappen discussies zouden plaatsvinden binnen de RvC en de AVA. Als extra stok achter de deur werd voorts voorgesteld om in 1999 een eenmalige monitoring te laten verrichten naar de nakoming van de aanbevelingen van de Commissie Peters door alle Nederlandse beursvennootschappen (aanbeveling 39). De verwachting van de Commissie Peters was dat deze voorgestelde combinatie van verslaggeving, discussie en monitoring ook daadwerkelijk veranderingen (dat wil zeggen verbeteringen) in de governance van beursondernemingen teweeg zou brengen. Zij stelde hierover het volgende: “De implementatie van de aanbevelingen bij vennootschappen is een publiek proces, waarbij de verwachtingen van de buitenwereld hooggespannen zullen zijn. Totdat het tegendeel bewezen is, gaat de Commissie ervan uit dat alle relevante betrokkenen loyaal zullen werken aan een passende implementatie binnen de desbetreffende vennootschap. De Commissie meent dan ook dat zij een goede aanpak heeft gekozen. EÉn die naar haar mening in het geheel niet vrijblijvend is en meer wijzigingen zal oproepen dan op het eerste gezicht het geval lijkt. Dit zal naar verwachting het gevolg zijn van de discussie die het rapport heeft opgewekt en de veel positieve reacties die het heeft ontvangen.”12

Deze optimistische verwachting ten spijt lijkt politieke druk de belangrijkste factor te zijn geweest bij de aanzet tot naleving. Een maand na het verschijnen van het definitieve rapport van de Commissie Peters had Minister van Financiën Zalm in een kranteninterview reeds gedreigd met wettelijke maatregelen als een zichtbaar resultaat in naleving van de aanbevelingen van de Commissie Peters zou uitblijven.13 Ook oud-Minister van Financiën Ruding, inmiddels bestuurder bij Citibank, sprak kort na de verschijning van het rapport de hoop uit dat al in 1998 zou blijken dat de Nederlandse beursvennootschappen de aanbevelingen zouden hebben uitgevoerd, waarbij hij ook het dreigement van Zalm met kennelijke instemming aanhaalde.14 Zalm had in 1996 met het forceren van een akkoord met de VEUO en de VvdE over een wettelijke regeling van beschermingsconstructies al aangetoond niet voor de uitvoering van dergelijke dreigementen terug te deinzen. De sector stond dus onder grote druk om op de zeer korte termijn met resultaten te komen.

Over de positie van aandeelhouders bevatten de aanbevelingen van de Commissie Peters en de toelichting daarop in het rapport een aantal opmerkelijke punten ten aanzien van het tot dan toe bestaande juridisch en feitelijk kader. Als algemeen uitgangspunt werd gesteld dat het bestuur en de RvC het vertrouwen van de AVA dienden te hebben (aanbeveling 28). De Commissie Peters zag dan ook geen directe noodzaak om met wetgeving in te grijpen in het onder het structuurregime geldende systeem van coöptatie bij benoeming van leden van de RvC en de benoeming van het bestuur door de RvC indien en voor zover dit vertrouwensvereiste ten aanzien van de aandeelhouders ook in het benoemingsbeleid van bestuurders en commissarissen zou worden verdisconteerd.15 Over deze vertrouwensrelatie benadrukte de Commissie Peters voorts het belang van de aandeelhoudersvergadering als het forum waar bestuur en de RvC verantwoording dienden af te leggen over het door hen gevoerde beleid (aanbeveling 27). Voor het functioneren van de AVA – in deze zin begrepen als de fysieke aandeelhoudersvergadering – deed de Commissie Peters twee concrete voorstellen om de opkomst en participatie van aandeelhouders en de kwaliteit van de beraadslaging en besluitvorming in de vergadering te verbeteren. In de eerste plaats zou naar Amerikaans voorbeeld een systeem van ‘proxy solicitation’ het voor aandeelhouders mogelijk moeten maken om voorafgaand aan een fysieke AVA met andere aandeelhouders in contact te treden voor discussie over de op de AVA geagendeerde onderwerpen dan wel voor het werven van stemmen in verband daarmee (aanbeveling 32).16 Daarnaast betrof aanbeveling 30 de mogelijkheid voor houders van tenminste 1% van de aandelen of een pakket aandelen met een beurswaarde van tenminste NLG 500.000 om tenminste dertig dagen vooraf de opname van een of meer punten op de agenda van een komende AVA te verzoeken, waarbij de vennootschapsleiding gehouden zou zijn om tot agendering over te gaan tenzij naar haar mening zwaarwichtige belangen van de vennootschap zich tegen agendering zouden verzetten.17 In de toelichting op de aanbevelingen gaf de Commissie Peters aan dat deze agenderingsmogelijkheid voor aandeelhouders van belang was “in het kader van de gewenste dialoog en de gevraagde verantwoording”.18 De door de Commissie Peters aanbevolen concrete maatregelen behelsden niet zozeer een wijziging in de juridische positie van aandeelhouders – dat wil zeggen een verruiming van hun formele bevoegdheden – maar eerder feitelijke aanpassingen waarmee aandeelhouders in staat zouden worden gesteld om beter van hun bevoegdheden gebruik te kunnen maken.

Naast de hierboven beschreven praktische aanbevelingen wilde de Commissie Peters ook een aanzet geven tot een meer fundamentele herbezinning op de positie van aandeelhouders. Zo werden vennootschapsleidingen en aandeelhouders van individuele beursvennootschappen aangespoord om op basis van het beginsel dat financierings- en zeggenschapsfuncties in elkaar verlengde dienden te liggen te komen tot een “herwaardering van de factor kapitaal” (aanbeveling 26). Het ging hierbij met name om de gekozen zeggenschapsstructuur, waarbij volgens de Commissie Peters een evenredigheid tussen kapitaalinbreng en zeggenschap (het ‘one share, one vote’ principe) als algemeen beginsel diende te gelden.19 Ook werd van vennootschapsleidingen verwacht dat zij voor hun betreffende beursvennootschap een inventarisatie zouden maken van de invloed van hun aandeelhouders en dat zij als een verruiming van de invloed van aandeelhouders wenselijk zou worden geacht hiertoe concrete maatregelen zouden voorstellen. Deze inventarisatie en eventueel op basis daarvan voorgestelde maatregelen zouden in het boekjaar 1998 aan de AVA ter bespreking gepresenteerd moeten worden (aanbeveling 29). Voor de laatstgenoemde inventarisatie had de Commissie Peters in haar rapport bepaalde uitgangspunten geformuleerd. Deze uitgangspunten komen neer op de meest opmerkelijke wending van de uitgangspunten van het klassieke ondernemingsrecht (zie hierna). De Commissie Peters zou hiermee een normatieve basis leggen voor de verdere ontwikkeling van ideeën over corporate governance als opmaat naar de ontwikkeling van het moderne ondernemingsrecht voor beursvennootschappen.

De Commissie Peters stelde als algemeen uitgangspunt voorop dat de kapitaalverschaffers (hier begrepen als verschaffers van risicodragend vermogen, derhalve aandeelhouders en certificaathouders) serieuze invloed binnen de vennootschap moesten kunnen uitoefenen. Zij overwoog: “De ondernemingsleiding mag niet langdurig algemeen onder de verschaffers van het kapitaal van de vennootschap levende opvattingen negeren ten aanzien van onderwerpen die haar aangaan.”20 De formulering ‘langdurig negeren’ is rechtstreeks te herleiden tot de in 1992 door de toenmalig Minister van Financiën Kok geformuleerde uitgangspunten voor beschermingsconstructies (“Indien de machtsverhoudingen in de algemene vergadering van aandeelhouders belangrijk zijn gewijzigd is het in zijn algemeenheid evenwel ongewenst dat de ondernemingsleiding dit feit langdurig negeert.”).21 Een cruciaal verschil tussen beide uitgangspunten is dat het langdurig negeren in de context van beschermingsconstructies zag op de aanwezigheid van een nieuwe meerderheidsaandeelhouder (als gevolg van een ongeïnviteerde overname), terwijl het uitgangspunt van de Commissie Peters ogenschijnlijk een bredere strekking had, namelijk inhoudelijke opvattingen van zittende aandeelhouders. Hiermee was evenwel niet gezegd dat de vennootschapsleiding gehouden was om de opvattingen van alle individuele aandeelhouders te volgen: de formulering ‘algemeen levende opvattingen’ gaf aan dat het in ieder geval om een breed gedragen sentiment onder de aandeelhouders zou moeten gaan.

Een tweede opmerkelijke stellingname van de Commissie Peters betrof de vraag wat nu precies de onderwerpen waren die de kapitaalverschaffers aangingen. Bij de hierboven beschreven inventarisatie van de positie van aandeelhouders had de Commissie zeven onderwerpen (‘toetspunten’) geïdentificeerd waarop kapitaalverschaffers naar haar oordeel invloed zouden kunnen moeten uitoefenen.22 Een aantal van deze onderwerpen was weinig controversieel, zoals statutenwijzigingen en vaststelling van de jaarrekening. Andere onderwerpen, zoals de omvang en samenstelling van het aandelenkapitaal (inclusief beslissingen over certificering van aandelen) en het dividendbeleid, lagen in de praktijk op dat moment wellicht wat gevoelig, maar sloten conceptueel gezien aan bij de juridische en economische positie van de aandeelhouder als kapitaalverschaffer. De Commissie Peters benoemde tot slot ook twee ‘inhoudelijke’ onderwerpen waarop aandeelhouders invloed zouden moeten kunnen hebben. De eerste was “Het strategisch beleid van de vennootschap, zoals ten aanzien van groeiperspectief, bedrijfstakken waarin zij actief is, het risicoprofiel [en] het nagestreefde winstniveau.”, de tweede “majeure wijzigingen in de aard en de omvang van de onderneming.”23 Hiermee sloeg de Commissie Peters een duidelijke normatieve piketpaal voor de verhouding tussen vennootschapsleiding en aandeelhouders. Wel stelde zij impliciet dat de nadruk bij het betrekken van aandeelhouders voor deze twee onderwerpen zou moeten liggen op het verstrekken van informatie, niet zozeer op het daadwerkelijk kunnen uitoefenen van invloed.24

De door de Commissie Peters geformuleerde uitgangspunten over de invloed op het strategisch beleid en majeure wijzigingen in aard en omvang van de onderneming waren indertijd niet opgenomen in het beginselakkoord tussen de VvdE en de VEUO en dus nieuw voor de betrokken partijen. Toch waren deze uitgangspunten uiteraard niet in het luchtledige ontstaan. De stelling dat de invloedssfeer van de aandeelhouders zich in zekere mate tot het strategisch beleid van de vennootschap zou moeten uitstrekken kan worden herleid tot de gesprekken die de Nederlandse pensioenfondsen eerder met het Ministerie van Financiën hadden gevoerd over het vervullen van hun rol als kernaandeelhouder in Nederlandse beursvennootschappen. In deze gesprekken hadden vertegenwoordigers van de pensioenfondsen aangegeven dat zij bereid waren om op te treden als stabiele aandeelhouder op voorwaarde dat de ondernemingsstrategie van de betreffende beursvennootschap zou bijdragen aan de continuïteit van de vennootschap en belangen van de aandeelhouders.25 Vanuit het perspectief van de pensioenfondsen lag een zekere invloed op de ondernemingsstrategie in een logisch verlengde van deze voorwaarde. Gelet op de vertegenwoordiging in het ‘platform beleggers’ binnen de Commissie Peters vanuit de pensioenfondsen is het niet verwonderlijk dat dit standpunt ook in het rapport van de Commissie Peters doorwerkte. Ook waren de standpunten van de Commissie Peters mede gebaseerd op, althans in zekere mate beïnvloed door, nieuwe inzichten in de economische wetenschap (zie hoofdstuk 4 hierna). Op deze plaats kan reeds worden gewezen op het werk van de Tilburgse econoom Moerland, zelf lid van de Commissie Peters, over disciplineringsmechanismen.26

Vanuit de praktijk waren deze opvattingen bepaald niet onomstreden, met name vanuit het perspectief van bestuurders van beursondernemingen. Illustratief zijn de opmerkingen van Unilever-CEO Tabaksblat tijdens een door de Stichting Corporate Governance Onderzoek Pensioenfondsen (thans Eumedion) georganiseerd symposium over corporate governance in november 1998: “Ik weet niet precies wat de commissie voor ogen stond toen ze dit schreef, maar als de ondernemingsstrategie op een achternamiddag in de aandeelhoudersvergadering bepaald moet worden is er iets goed mis. De bepaling van de strategie van de onderneming moet worden overgelaten aan de ondernemingsleiding. Daarvoor is deze aangesteld en beschikt zij, althans behoort zij te beschikken, over de kennis en de ervaring om verantwoorde strategische beslissingen te nemen en de gevolgen daarvan te overzien. Aandeelhouders ontberen noodzakelijkerwijs het daartoe vereiste inzicht. Wel zal de ondernemingsleiding de aandeelhouders zorgvuldig en accuraat moeten informeren over het ontwikkelde strategisch beleid en de daarmee verbonden kansen en risico’s. De discussie in de aandeelhoudersvergadering tussen aandeelhouders en ondernemingsleiding moet derhalve gaan over de vraag of de aandeelhouders voldoende zijn geïnformeerd over het gevoerde beleid en de gekozen strategie. Aandeelhouders kunnen bestuur en toezichthouders daarover ter verantwoording roepen. Indien zij het niet eens zijn met de leiding, met haar plannen, met de door haar voorgestelde koerswijziging, dan kunnen de aandeelhouders weigeren decharge te verlenen of de jaarstukken goedkeuring onthouden, of in sommige ondernemingen zelfs de leiding naar huis sturen.”27

Dat de praktijk weerbarstiger bleek dan de door de Commissie Peters uitgesproken verwachting dat haar aanbevelingen tot vele wijzigingen in de governance en het beleid van beursondernemingen zouden leiden, bleek bij de in navolging van aanbeveling 39 ingestelde monitoring van de naleving van de aanbevelingen in het boekjaar 1997. Vanwege de hoge politieke druk was de oorspronkelijk voor het boekjaar 1998 geplande eenmalige monitoring met een jaar vervroegd. Een gezamenlijk door Amsterdam Exchanges N.V. (AEX) en de VEUO ingestelde ‘Monitoring Commissie’ – wederom onder voorzitterschap van Peters – schreef in januari 1998 alle Nederlandse beursvennootschappen aan met het verzoek om reeds in het jaarverslag over 1997 aandacht te besteden aan de naleving van de veertig aanbevelingen. 159 van de 208 Nederlandse beursvennootschappen gaven hieraan gehoor. Op basis van deze jaarverslagen en op basis van bezoeken aan de AVA’s van de betreffende beursvennootschappen stelde een onderzoeksgroep van Tilburgse economen een verslag over de naleving op dat in december 1998 door de Monitoring Commissie werd gepubliceerd.28 Wat betreft de aanbevelingen die betrekking hadden op de positie van aandeelhouders waren de resultaten gemengd. De Monitoring Commissie kon melding maken van twaalf beursvennootschappen waarbij de zeggenschap van aandeelhouders was versterkt (voornamelijk bij kleinere beursvennootschappen), maar constateerde tegelijkertijd dat bij 56 beursvennootschappen nog steeds de aandelen waren gecertificeerd.29 Ook de door de Commissie Peters beoogde fundamentele herbezinning op de rol en invloed van aandeelhouders had tot weinig waarneembare veranderingen geleid. Blijkens de rapportage van de Monitoring Commissie groef de vennootschapsleiding van een beursvennootschap zich doorgaans in, stellend dat aandeelhouders ten aanzien van de door de Commissie Peters genoemde toetspunten reeds voldoende invloed konden uitoefenen, terwijl de gewone aandeelhouders zelf zich in grote mate bij die status quo neer leken te leggen.30 De Monitoring Commissie concludeerde zelf dan ook: “Ten aanzien van de ‘herwaardering van de factor kapitaal valt nauwelijks beweging waar te nemen.”31 Tot een revolutie in de verhouding tussen vennootschapsleiding en aandeelhouders hadden de aanbevelingen van de Commissie Peters dus niet geleid.