Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023/3.3.1:3.3.1 Vertegenwoordiging

Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023/3.3.1

3.3.1 Vertegenwoordiging

1

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Of sprake is van rechtsgeldige vertegenwoordiging van een (rechts)persoon is een voorvraag ten opzichte van het wilselement en de mogelijke perikelen van artikel 3:33 en 3:35 BW. Zowel voor de overheid in privaatrechtelijke hoedanigheid als een ‘gewone’ rechtspersoon geldt dat een rechtshandeling moet worden aangegaan door een tot vertegenwoordiging bevoegd orgaan of bevoegde persoon.2 Het kan voorkomen dat de persoon die namens een overheidslichaam een rechtshandeling is aangegaan, hiertoe onbevoegd is. Ook kan een besluit van het bevoegde bestuursorgaan tot het aangaan van een privaatrechtelijke rechtshandeling ontbreken of kan een volmacht bij nader inzien niet breed genoeg of ongeldig zijn.3 Er komt dan in beginsel geen rechtsgeldige rechtshandeling tot stand. Beide partijen (het overheidslichaam en de wederpartij) kunnen zich op die ongeldigheid beroepen.

Vertegenwoordiging vindt op verschillende manieren plaats. De voor dit onderzoek relevante vormen zijn vertegenwoordiging van de (publiekrechtelijke) rechtspersoon krachtens volmacht en krachtens wet en statuten.4 Voor publiekrechtelijke rechtspersonen als gemeenten, provincies en de Staat geldt dat de mogelijkheden tot vertegenwoordiging in het algemeen in de wet zijn bepaald.

In dit onderzoek problematiseer ik niet het zogenoemde besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling van de overheid.5 Ik merk slechts op dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen het besluit van een bestuursorgaan om een rechtshandeling te verrichten (het voorbereidingsbesluit) en het namens het overheidslichaam verrichten van die privaatrechtelijke rechtshandeling (de vertegenwoordigingshandeling).6 Zo is op grond van artikel 160 lid 1 sub d Gemeentewet het college van B&W bevoegd om tot privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente te besluiten (bijvoorbeeld: de verkoop van een stuk gemeentegrond). Die bevoegdheid kan worden gemandateerd (artikel 10:3 Awb), zodat de gemandateerde bevoegd is om in naam van het college van B&W te besluiten (artikel 10:1 en 10:2 Awb) tot het aangaan van een rechtshandeling.

De burgemeester verricht op grond van artikel 171 lid 1 Gemeenwet de privaatrechtelijke rechtshandeling waardoor de overeenkomst tot stand komt.7 De burgemeester kan die handeling opdragen aan een door hem aan te wijzen persoon waarbij de bepalingen over mandaat van overeenkomstige toepassing zijn (artikel 171 lid 2 Gemeentewet).

Tegen het voorbereidingsbesluit kan – indien dat als een besluit in de zin van de Awb moet worden aangemerkt – op grond van artikel 8:3 lid 2 Awb geen beroep worden ingesteld. Dit voorbereidingsbesluit wordt in het algemeen geacht onlosmakelijk verbonden te zijn met de privaatrechtelijke rechtshandeling en speelt geen rol in de rechtspraak.8

Voor provincies geldt een analoge regeling als voor gemeenten. Op grond van artikel 176 Provinciewet vertegenwoordigt de commissaris van de Koning de provincie in en buiten rechte. Gedeputeerde Staten zijn op grond van artikel 158 lid 1 sub d Provinciewet bevoegd tot privaatrechtelijke rechtshandelingen van de provincie te besluiten.

De bevoegdheid om privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten is voor de Staat geregeld in de Comptabiliteitswet 2016. Voor de Staat treden in de regel bij privaatrechtelijke rechtshandelingen de betrokken ministers op. In principe is de minister bevoegd die de betrokken zaak aangaat (‘de begroting waarvoor hij verantwoordelijk is’), zie artikel 4.6 Comptabiliteitswet 2016. Wel geldt op grond van artikel 4.7 Comptabiliteitswet 2016 voor een aantal privaatrechtelijke rechtshandelingen dat zij pas mag worden verricht nadat zij bij het parlement is voorgehangen. Artikel 4.9 Comptabiliteitswet 2016 bepaalt tot slot dat een onbevoegd aangegane privaatrechtelijke rechtshandeling ongeldig is.

In aanvulling op die wettelijke bevoegdheden van bestuursorganen en publiekrechtelijke rechtspersonen kunnen mandaat- en volmachtbesluiten gelden waarin is aangegeven welke personen bepaalde bevoegdheden kunnen uitoefenen.9 Indien die besluiten makkelijk raadpleegbaar en correct zijn, zal niet snel vertrouwd kunnen worden op handelingen die niet in overeenstemming met die besluiten zijn verricht.10

Uitgangspunt is dat de overheid niet wordt gebonden door een rechtshandeling door een onbevoegde. Onder omstandigheden kan echter, ondanks het ontbreken van rechtsgeldige vertegenwoordiging, alsnog gebondenheid ontstaan. Dit kan indien de onbevoegd verrichte rechtshandeling wordt bekrachtigd11 of indien sprake is van een schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid.12 Dat laatste is mogelijk op grond van artikel 3:61 lid 2 BW, dat ziet op bescherming van gerechtvaardigd vertrouwen als sprake is van een schijn van volmachtverlening, ook wel schijnvertegenwoordiging genoemd.13 Het tweede lid van artikel 3:61 BW omschrijft die situatie als volgt:

Is een rechtshandeling in naam van een ander verricht, dan kan tegen de wederpartij, indien zij op grond van een verklaring of gedraging van die ander heeft aangenomen en onder de gegeven omstandigheden redelijkerwijze mocht aannemen dat een toereikende volmacht was verleend, op de onjuistheid van deze veronderstelling geen beroep worden gedaan.

Of sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen in de zin van artikel 3:61 lid 2 BW, is afhankelijk van alle omstandigheden van het geval, zoals de vraag van wie de informatie is ontvangen en de onderzoeksplicht die op de informatie-ontvanger rust.14

Ook feiten en omstandigheden die zich ná het onbevoegdelijk verrichten van een rechtshandeling hebben voorgedaan, kunnen bijdragen aan het gerechtvaardigd vertrouwen dat de pseudogevolmachtigde die rechtshandeling bevoegdelijk heeft verricht.15

Op grond van een letterlijke uitleg van de tekst van artikel 3:61 lid 2 BW is voor gerechtvaardigd vertrouwen op een rechtsgeldige volmacht, een toedoen van de (pseudo)-principaal vereist.16 Het toedoenvereiste is in de jurisprudentie opgerekt, zodat het aannemen van een schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid ook mogelijk is buiten het geval dat die schijn op een verklaring of gedraging (waaronder nalaten17) van de onbevoegd vertegenwoordigde stoelt.18 Het gaat dan om feiten en omstandigheden die voor risico van de onbevoegd vertegenwoordigde komen en waaruit naar verkeersopvattingen zodanige schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid kan worden afgeleid.19

Bij de beantwoording van de vraag wat naar verkeersopvattingen voor rekening komt van de rechtspersoon speelt mee dat er sprake is van een overheidslichaam. De bevoegdheidsverdeling binnen bijvoorbeeld een gemeente is onmiskenbaar vastgelegd in de Gemeentewet en kan nader zijn uitgewerkt in bijvoorbeeld een voor eenieder te raadplegen volmacht- of mandaatbesluit.20 In een democratische rechtsstaat komt aan een zodanige bevoegdheidsverdeling groot gewicht toe, zodat slechts in bijzondere omstandigheden plaats is voor het oordeel dat de schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid voor risico van de betreffende overheid komt.21 Burgers worden geacht op de hoogte te zijn van de wettelijke bevoegdheidsverdeling.22 Bij overheidsrechtspersonen is dan ook uitgangspunt dat om een schijn van vertegenwoordiging aan te nemen, het wél bevoegde orgaan een handeling (zoals instemmen met het onbevoegde handelen of nalaten op de onbevoegdheid te wijzen) moet hebben verricht.23 Een uitzondering op die regel is gemaakt bij onoverzichtelijkheid van de bevoegdheidsverdeling, die wel voor risico van de overheid kan komen.24 Uitgangspunt blijft echter – zowel in zaken waarin de overheid is betrokken als wanneer dat niet het geval is – dat de rechter slechts bij hoge uitzondering aan de bevoegdheidsverdeling van een rechtspersoon tornt en dat rechtspersonen niet snel gebonden zijn door handelen van een onbevoegd orgaan of persoon.25

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.