V.21.2.1.5 Normering van de intrekkingsbevoegdheid (nr. 8, nrs. 6 en 7)

Wanneer is vastgesteld dat een bevoegdheid tot intrekking bestaat, is van belang op welke wijze van deze bevoegdheid gebruik mag worden gemaakt. Enerzijds vloeien eisen voort uit het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel, zoals de temporele werking van de intrekking en de eventuele verplichting tot (financiële) genoegdoening. Anderzijds is de kwalificatie van de intrekkingsbeslissing bepalend voor de eisen die aan de beslissing tot intrekking worden gesteld. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan eisen die voortvloeien uit het EVRM en het Handvest.

Wat betreft de normering van de bevoegdheid tot intrekking is in de eerste plaats het onderscheid tussen de intrekking ex tunc en ex nunc van belang. Intrekking ex tunc, dat wil zeggen intrekking met terugwerkende kracht, is slechts in een beperkt aantal gevallen toegestaan. Het betreft kort gezegd situaties waarin de geadresseerde niet mocht vertrouwen op het (ongewijzigd) in stand blijven van de beschikking. Dat is het geval wanneer het handelen van de geadresseerde aanleiding vormt voor de intrekking, dan wel wanneer deze rekening moet houden met een mogelijke intrekking. Dat laatste is het geval wanneer de beschikking onjuist is en de geadresseerde van deze onjuistheid op de hoogte is dan wel behoort te zijn. Intrekking van een beschikking ex nunc, dat wil zeggen de intrekking die enkel toekomstige rechtsgevolgen raakt, is eerder toegestaan. Reeds ingetreden rechtsgevolgen worden door de intrekking immers niet geraakt. De intrekking ex nunc kan effect sorteren vanaf het moment waarop het intrekkingsbesluit in werking treedt, dan wel met ingang van een later gelegen moment. In het laatste geval wordt de geadresseerde een overgangstermijn geboden. Intrekking ex nunc vindt doorgaans plaats wanneer sprake is van een niet kennelijk onjuiste beschikking en wanneer sprake is van veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten. Een overgangstermijn kan bijvoorbeeld worden geboden wanneer een intrekkingsbeslissing in een concreet geval aanzienlijke gevolgen heeft voor de geadresseerde. Het bieden van een overgangstermijn wordt soms ook wel gezien als een vorm van genoegdoening.

Onder omstandigheden dient aan de geadresseerde van een intrekkingsbeslissing een financiële genoegdoening te worden geboden. Soms bepaalt een specifieke wettelijke regeling dat een dergelijke verplichting bestaat. Gewezen kan bijvoorbeeld worden op art. 4:50 lid 2 Awb en art. 4.2 Wabo. Wanneer in een bepaalde intrekkingsregeling hieromtrent niets is bepaald, dient te worden teruggevallen op de onrechtmatige daad of het égalitébeginsel als grondslag voor genoegdoening. De mogelijkheden om schadevergoeding te verkrijgen op grond van onrechtmatige overheidsdaad zijn beperkt. Wanneer een beschikking wordt ingetrokken omdat deze in strijd met het recht is gegeven, vindt niet steeds (volledige) schadevergoeding plaats. In de eerste plaats geldt dat wanneer een beschikking wordt ingetrokken omdat deze is gegeven ten gevolge van onjuiste of onvolledige door de geadresseerde verstrekte gegevens, aangenomen wordt dat sprake is van eigen schuld als bedoeld in art. 6:101 BW. Is een beschikking in strijd met het recht gegeven ten gevolge van een door het bestuursorgaan gemaakte fout, dan is van belang of deze fout voor de geadresseerde kenbaar was of behoorde te zijn. Is dit het geval, dan wordt eveneens aangenomen dat sprake is van eigen schuld in de zin van art. 6:101 BW. Is dit niet het geval, dan kan het leerstuk van de formele rechtskracht complicaties opleveren bij het verkrijgen van compensatie. Weliswaar kan een intrekking vanwege onrechtmatigheid van de beschikking een erkenning van de onrechtmatigheid opleveren, op grond waarvan een uitzondering op de formele rechtskracht kan worden aangenomen, zij het dat op grond van de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak een dergelijke erkenning moet geschieden voordat de termijn voor het instellen van rechtsmiddelen is verstreken.1 Vindt intrekking plaats na het verstrijken van deze termijn, dan wordt geen uitzondering op de formele rechtskracht aangenomen. Er dient dan te worden uitgegaan van de rechtmatigheid van de ingetrokken beschikking. Een en ander lijkt niet in overeenstemming met de jurisprudentie van de Hoge Raad op dit punt.2

Daarnaast kan onder omstandigheden op grond van het égalitébeginsel nadeelcompensatie worden verkregen. Of de geadresseerde hiervoor in aanmerking komt, is vooral afhankelijk van het antwoord op de vraag of en zo ja, in hoeverre mocht worden vertrouwd op het in stand blijven van de beschikking. Van belang zijn onder meer de voorzienbaarheid van de intrekking en eventuele risicoaanvaarding door de geadresseerde.

Wanneer sprake is van een bestraffende intrekking, gelden enkele specifieke waarborgen. In de eerste plaats dient een intrekking te berusten op een wettelijke grondslag. Hoewel op grond van de Awb het uitgangspunt geldt dat de in hoofdstuk 5 van die wet geregelde herstelsancties en de bestuurlijke boete op een wettelijke grondslag dienen te berusten, geldt dat niet onverkort ten aanzien van de intrekking van een beschikking bij wijze van sanctie. Kan de intrekking worden gekwalificeerd als herstelsanctie, dan is daarvoor, gelet op de jurisprudentie, niet steeds een wettelijke grondslag vereist. Ten tweede dient de bestuursrechter, ingeval sprake is van een bestraffende intrekking, de evenredigheid tussen de ernst van de overtreding en de zwaarte van de sanctie vol te toetsen. Wordt de intrekking als herstelsanctie gekwalificeerd, dan toetst de bestuursrechter de evenredigheid minder dringend. Voorts gelden ingeval van een bestraffende intrekking meer strafrechtelijk getinte eisen, zoals de onschuldpresumptie, het zwijgrecht en het cumulatieverbod.

De intrekking van een beschikking levert onder omstandigheden een inbreuk op het in art. 1 EP en art. 17 Handvest neergelegde eigendomsrecht op. Is dat het geval dan gelden diverse eisen. Zo moet een grondslag bestaan voor de inbreuk en moet met de intrekking het algemeen belang worden gediend. Ook moet de intrekkingsbeslissing proportioneel zijn.