V.21.2.1.1 Bevoegdheid tot intrekking (nrs. 1 en 2)

Startpunt voor het antwoord op de vraag of een specifieke beschikking kan worden ingetrokken, is de aanwezigheid van een bevoegdheid tot intrekking. In het huidige systeem dient daarvoor te worden gekeken naar de wettelijke regeling op grond waarvan de betreffende beschikking is gegeven. Veelal vindt men daar een intrekkingsregeling, met daarin opgenomen een bevoegdheid tot intrekking gekoppeld aan de gronden op basis waarvan tot intrekking mag worden overgegaan. Is ten aanzien van de intrekking niets bepaald, dan betekent dit niet dat intrekking in het geheel niet is toegestaan. In de jurisprudentie is namelijk de figuur van de geïmpliceerde bevoegdheid aanvaard. Dat betekent dat wanneer de bijzondere wettelijke regeling geen bevoegdheid tot intrekking bevat, deze bevoegdheid wordt afgeleid uit de bevoegdheid om een bepaalde beschikking te geven. Gelet op de jurisprudentie wordt een dergelijke bevoegdheid vrij snel aangenomen. Soms wordt daarbij door de rechter aangeknoopt bij een specifieke grond voor intrekking, terwijl in andere gevallen in algemene zin wordt overwogen dat een geïmpliceerde bevoegdheid tot intrekking bestaat. Een en ander lijkt vooral bedoeld om een leemte in de betreffende wettelijke regeling op te vullen. Daarnaast kan het zo zijn dat in een wettelijke regeling wel een bevoegdheid tot intrekking is opgenomen, maar het bestuursorgaan wenst in te trekken op een andere grond dan de gronden die in deze regeling zijn opgenomen. De vraag is of de betreffende wettelijke regeling ruimte laat voor een aanvullende buitenwettelijke bevoegdheid tot intrekking. Voor het antwoord op deze vraag is van belang of de wettelijke intrekkingsregeling geacht moet worden limitatief te zijn. Is dat het geval, dan bestaat geen ruimte voor een aanvullende buitenwettelijke intrekkingsbevoegdheid. De jurisprudentie overziend kan worden geconcludeerd dat een wettelijke intrekkingsregeling over het algemeen limitatief is. Voor een aanvullende buitenwettelijke bevoegdheid tot intrekking bestaat dan ook zelden ruimte. Een en ander is, als de wetgever een afgewogen keuze heeft gemaakt, begrijpelijk.

Naast de vraag naar het bestaan van bevoegdheid tot intrekking, is ook de aard van die bevoegdheid van belang. Onderscheid is gemaakt tussen een discretionaire en gebonden bevoegdheid tot intrekking. In het eerste geval dient het bestuursorgaan een belangenafweging te maken alvorens tot intrekking over te gaan. Meer concreet betekent dit dat ingeval sprake is van een meerpartijenverhouding, niet enkel het belang dat met de intrekking wordt gediend en het belang van de geadresseerde van de beschikking moeten worden meegenomen, maar tevens de belangen van eventuele derdebelanghebbenden (althans voor zover de wet daartoe ruimte biedt). Betreft het een gebonden intrekkingsbevoegdheid, dan is het bestuursorgaan gehouden om tot intrekking over te gaan indien het van oordeel is dat zich een van de wettelijke intrekkingsgronden voordoet. Voor een belangenafweging waarin de belangen van derden kunnen worden meegenomen, is dan geen plaats. Het bestuursorgaan dient enkel te beoordelen of is voldaan aan de voorwaarden voor intrekking, meer specifiek of een van de in de bijzondere wet gegeven intrekkingsgronden zich voordoet. Ten tweede is het onderscheid tussen vrije en gebonden bevoegdheden van belang voor de mogelijkheid tot aanvaarding van een geïmpliceerde bevoegdheid tot intrekking. Ingeval van een gebonden beschikkingsbevoegdheid bestaat hiervoor veelal slechts ruimte wanneer blijkt dat de beschikking ten onrechte is gegeven. De gedachte lijkt te zijn dat wanneer de bijzondere wettelijke regeling dwingend en sluitend voorschrijft in welke gevallen een bepaalde beschikking moet worden gegeven, intrekking slechts kan plaatsvinden wanneer een beschikking in strijd met deze regeling is gegeven, zo nodig op grond van een buitenwettelijke bevoegdheid daartoe.