4.3.2 Het rechtsbegrip in het punitief bestuursrecht

In het mededingingsrecht legt het Hof van Justitie zelf punitieve sancties op. Sancties, van welke aard ook, vereisen een duidelijke rechtsgrondslag, zo stelde het Hof voor het eerst in de zaak Könecke.1Könecke had overeenkomstig een Europese verordening staatssteun en een waarborg ontvangen van de Duitse overheid. Deze waren echter verleend op grond van door de rechtspersoon verstrekte informatie die later onjuist bleek te zijn. Duitsland wilde de waarborg verbeurd verklaren, maar vond hiervoor geen grondslag in de verordening. De verwijzende rechter vroeg daarom aan het Hof of hij een geldboete mocht opleggen. Die wens ketste af bij het Hof op het vereiste van een duidelijke rechtsgrondslag. De verordening bevatte een leemte, aldus het Hof, aangezien deze niet voorzag in een sanctie die in een geval als het onderhavige kon worden opgelegd. Aangezien de Europese regeling moest worden beschouwd als een ‘volledig stelsel’ waarin was beoogd het onderwerp uitputtend te regelen, mocht deze leemte volgens het Hof niet worden opgevuld in het nationale recht.2 Als een onderwerp dus volledig wordt geregeld in het Europees recht, moeten sancties ook een grondslag vinden in dat Europees recht – kennelijk in de verordening zelf – en niet in het nationale recht. Het Hof accepteerde met deze uitspraak dat de financiële belangen van de Europese Gemeenschap werden geschaad omdat kennelijk groter gewicht wordt gehecht aan het bestaan van een ondubbelzinnige rechtsgrondslag.

Maar wat heeft nu te gelden als rechtsgrondslag voor het opleggen van een bestuursrechtelijke sanctie? In het arrest Dansk rørindustri heeft het Hof van Justitie ten aanzien van de legaliteit van sancties een materieel rechtsbegrip geaccepteerd, in aansluiting op de rechtspraak over artikel 7evrm.3 In het mededingingsrecht heeft de Commissie een vrij grote discretionaire bevoegdheid bij de vaststelling van boetes.4 Aan deze discretionaire bevoegdheid is nader invulling gegeven in beleid van de Commissie in de vorm van zogeheten ‘richtsnoeren’ die de berekeningsmethoden voor de vaststelling van de hoogte van boetes bevatten. Deze richtsnoeren worden gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie. In de zaak Dansk rørindustri merkte het Hof deze richtsnoeren aan als ‘recht’ in de zin van artikel 7 evrm. Net zoals jurisprudentiële uitleggingen ‘recht’ kunnen zijn, kan repressief beleid dat ook zijn. De reden daarvoor is gelegen in de algemene strekking van de regels en de rechtsgevolgen die zij kunnen sorteren.5

Het materiële rechtsbegrip heeft niet alleen betrekking op sancties, maar ook op de gedragsomschrijvingen zelf. Het Gerecht heeft aangesloten bij de evrm-jurisprudentie inhoudende dat rechtspraak als rechtsbron een rol kan spelen bij de ‘voortschrijdende ontwikkeling van het strafrecht’, en die rechtspraak toegepast in het mededingingsrecht.6 Door de acceptatie van de richtsnoeren en jurisprudentie als recht, op basis van hun inhoud en rechtsgevolgen, is kortom in het mededingingsrecht ten aanzien van sancties uitdrukkelijk een rechtsbegrip geaccepteerd dat gebaseerd is op materiële geldingscriteria.7