IV.16.3.2 Bestandskraft

Het begrip Bestandskraft1 is afkomstig uit het VwVfG. Het wordt genoemd in het opschrift van deel 3 van hoofdstuk 2 van die wet. Opvallend genoeg keert de term in de rest van dit hoofdstuk niet terug. Uit de bepalingen die in hoofdstuk 2 van deel 3 VwVfG zijn opgenomen kan worden afgeleid wat met Bestandskraft wordt bedoeld. De term ziet blijkens de bepalingen van voornoemd hoofdstuk op de werking en mogelijkheid tot intrekking van beschikkingen.2 Het begrip Bestandskraft kwam voor inwerkingtreding van het VwVfG ook al voor in de Duitse juridische literatuur. Het was Wolff die in 1956 de term introduceerde als variant op de procesrechtelijke term rechtskracht.3 Waar de term rechtskracht in het Duitse recht4 ziet op de (on)aantastbaarheid van rechterlijke uitspraken,5 gaat het bij Bestandskraft om de vraag naar de mogelijkheid tot aantasting van beschikkingen. Het begrip rechtskracht was volgens Wolff niet goed toepasbaar op beschikkingen. Het feit dat een beschikking onherroepelijk is, betekent niet dat de beschikking, anders dan bij een rechterlijke uitspraak het geval is,6 niet meer kan worden aangetast. Een beschikking kan immers, indien daar aanleiding voor bestaat (en een bevoegdheid daartoe aanwezig is), door het bestuursorgaan dat de beschikking heeft gegeven, worden ingetrokken.7 In zowel § 48 als § 49 VwVfG is dan ook uitdrukkelijk bepaald dat intrekking kan plaatsvinden ‘ook nadat de beschikking onherroepelijk is geworden’.8 Daar komt bij dat de positie van de bestuursrechter een geheel andere is dan die van het bestuursorgaan. Immers, het bestuursorgaan is enerzijds de entiteit die de beslissing neemt, maar anderzijds ook deelnemer aan de procedure. Het bestuursorgaan heeft dus als het ware een dubbelfunctie. De rechter heeft dat niet. Het begrip rechtskracht heeft daarom geen betrekking op de vraag of en zo ja, in hoeverre de rechter kan terugkomen op zijn eigen uitspraken.9

Bij Bestandskraft wordt onderscheid gemaakt tussen een formele en een materiële variant. Onder formele Bestandskraft wordt de onherroepelijkheid van een beschikking verstaan. Een beschikking is onherroepelijk (in rechte onaantastbaar), indien daartegen geen gewone rechtsmiddelen meer kunnen worden ingesteld.10 Daarvan is bijvoorbeeld sprake indien de termijnen voor het instellen van een rechtsmiddel ongebruikt zijn verstreken of de open staande rechtsmiddelen zijn uitgeput.11 Een en ander is een uitvloeisel van het rechtszekerheidsbeginsel.12 Het begrip materiële Bestandskraft wordt in verband gebracht met de mogelijkheid om een beschikking in te trekken.13 Gezegd wordt wel dat een beschikking Bestandskraft heeft, voor zover deze niet kan worden ingetrokken en, andersom, dat een beschikking kan worden ingetrokken indien deze geen Bestandskraft heeft.14 De term is dus meer verklarend van aard.15